程多威 王毅：以法治引领和推动生态文明改革

中国科学院科技战略咨询研究院 程多威 王毅

一、实现改革与法治的统一，引领生态文明建设与绿色发展

习近平总书记曾将全面深化改革与全面推进依法治国比作“鸟之两翼”、“车之双轮”，这符合我国当前实际，可谓切中肯綮。全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。在生态文明建设的进程中，改革与法治的辩证统一同样是贯穿始终的，即在法治下推进改革，通过改革来完善法律。

从改革的视角来看， 党的十八大把生态文明建设理念纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，并在实践中持续深化。“两山论”深入人心；“用制度保护生态环境”、“绿色化”、“绿色发展方式与生活方式”等新观念开始产生广泛影响。《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》及其配套制度等一批重要政策性文件陆续出台，生态文明建设领域的改革思路和重点任务逐步清晰，中央和地方不同层面的生态文明建设试点有序开展。体制改革与制度建设的不断深化有力地证明了，全面推进生态文明建设的新时代已然来临。

从法治的视角来看，近五年来，以2014年“史上最严”《环境保护法》的颁布施行为重要标志，我国的生态文明法律体系日趋健全。《环境保护税法》、《深海海底区域资源勘探开发法》获得通过，《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《野生动物保护法》得到修订，《环境影响评价法》、《海洋环境保护法》、《水法》、《节约能源法》等近十部法律根据改革要求进行了修正。此外，在审理环境民事公益诉讼案件和环境侵权责任纠纷案件，以及办理环境污染刑事案件等方面发布了司法解释，生态文明建设相关领域的法规、规章的数量也大幅度增加。可见，生态文明法治建设也正处在快速发展的进行时。

但是应当认识到，改革与法治在很大程度上依然存在着一些冲突。改革往往要求冲破枷锁，改变规则，追求实效，勇于试错和创新；法治一般需要保证稳定，维护规则，寻求秩序，在成熟的制度下进行治理。在相当长一段时间内，法治的主要价值在于“确认改革成果”、“服务改革大局”，显现出工具主义的色彩。在当前新时期和转型阶段，特别是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”，为重新审视并正确处理生态文明建设领域改革与法治的辩证统一关系创造了机遇，也带来了挑战。

二、从法治视角审视改革进程，发现生态文明建设存在的突出问题

总体上看，我国生态文明的建设方向是明确的。经过近五年的努力，生态文明体制改革与制度建设正处在由总体设计向全面落实过渡的阶段。需要注意到，尽管在生态文明建设领域取得了有目共睹的成绩，但由于相关改革举措和制度建设存在着“碎片化”、“成本高”、“落地难” 等问题，包括与现行法律规定和行政授权存在一定冲突, 生态文明建设的进展并不尽如人意。一个系统完整、协调一致、稳定顺畅的生态文明体制框架与制度体系还远未建立。如果从法治视角审视改革进程，我国的生态文明建设主要存在以下两个层面的突出问题。

从内容上看, 当前生态文明法治体系构建明显滞后于生态文明改革进程。《生态文明体制改革总体方案》提出了八大方面的重大制度设计，指示了生态文明法治的前进方向和建设重点。但是，制度变革的不少具体要求“牵一发而动全身”，涉及对现有诸多有关资源环境的民事、行政、刑事法律制度的取舍、修正、扩展、整合乃至重构，是一项宏大的系统工程，绝非一日之功。由此，虽然具有“环境基本法”地位的《环境保护法》已经修改通过并已发挥重要作用，但以贯彻生态文明理念为中心的法治建设尚缺乏清晰明确的整体设计，相关法律法规的制修订往往具有政策化、碎片化、封闭化、应急化等局限。

具体看来，自然资源资产产权、国土空间开发保护、应对气候变化等领域，基础性法律尚不健全。空间规划、自然保护、生物多样性保护等领域，立法层级还比较低。生态红线、生态补偿、主体功能区划、生态环境损害赔偿等虽然已经有了一些宣誓性、原则性规定，但仍然缺乏全面系统的法律规范和相应的配套规定，与一些既有概念的边界划分也并不清晰，更何况生态文明建设理念也在实践中与时俱进，因此会使相关法律的效力受到严重影响。再如，针对目前区域性、流域性的资源环境难点问题，包括污染综合防治与资源综合管理，自然保护地和国家公园体制，生态产品及服务的权属、范围与价值化等，也还缺少必要的理论支撑、法律指导和可操作的制度安排。可见，当前立法的制度供给对生态文明体制改革和制度建设的指引、规范和支撑显著不足，生态文明法治体系的全面构建任重而道远。

从形式上看，当前生态文明改革推进方式的法治化程度有待提升。近些年来，中央各部委主导推进的各级各类地方试点已成为常态化的生态文明改革方式。切实推动地方落实有关中央决策，及时总结并反馈地方实践的经验教训是当前十分紧迫的一项任务。不过需要深刻认识的是，试点地方针对某几项改革举措采取的“先行先试”往往关乎对重大权利（力）义务责任的初次分配或再分配，涉及到对现有法律规定的突破。根据《立法法》第13 条关于根据改革发展需要暂时调整或者暂时停止部分法律适用的规定，这种情况应当获得全国人大及其常委会的特别授权。现实中，除了少数如检察机关提起公益诉讼试点获得相应授权等例子外，生态文明改革领域存在着大量的“良性违法”现象。

应当认识到，改革目的虽好，若程序和形式违法，或者不能通过法律方式获得一定程度上的改革共识，都是不足取的。事实上无论是国家层面还是地方，调动和利用现有法治资源的意愿和能力都还存在很大的提升空间。一种较为普遍的情况是，许多大刀阔斧的改革举措主要是依靠制定并实施有关政策率先推进的，比如环境保护督察。这种政策驱动型改革虽然可以高效、便利、迅速地回应社会需求，但其正当性、合法性乃至科学性存疑的弊端也已开始显现。生态文明改革迫切需要调整到运用法治思维和法治方式的正确轨道上来。

三、以法治推动和规范改革，选择生态文明建设的正确路径

上述内容和形式两个层面的问题分析恰恰揭示了生态文明法治建设在两个维度上的价值追求，即实体正义与程序正义。一方面，改革主要是对实体性权利义务关系的有效配置，最终体现为对实体性法律的制定和修订；另一方面，改革要求的相关法律的制修订应当严格遵循法律规定的权限和程序。由此，方能达到实体正义与程序正义的有机统一。作为生态文明建设的重要路径，同样可以从实体和程序两个层面出发深化法治对改革的引领和规范作用。

1. 立足实体正义，构建生态文明法治体系

一是统筹制定生态文明立法规划。可以考虑立足生态文明改革需求制定《生态文明建设法治规划纲要》，提出到2030 年保障生态文明建设的立法设想和法律实施方案，并在此基础上，确定十三届全国人大常委会立法规划中有关生态文明的部分，在系统设计下对相关立法进行统筹制定和修订。

可以将制定能源基本法、应对气候变化法、石油天然气法、危险化学品环境管理法、流域综合管理法、自然保护法、环境损害赔偿法，修改循环经济促进法、清洁生产促进法、电力法、煤炭法等列入规划。为了实现众多环境与资源保护立法之间的相互关联、融合与衔接，使得相关法律制度配置更加合理、运行更加流畅、实施更加有效。建议把编纂环境法典纳入规划中第三类立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目，并尽早开展前期研究论证工作。为此，还应建立立法进展评估、立法项目调整等机制加以保障。

二是创新区域流域性立法模式。法律效力作用的法域与资源环境问题所处的区域或流域的不相一致是生态文明建设领域立法需要重点应对的问题。在不根本触动当前立法体制的情况下，除了考虑制定统一的流域综合管理法之外，重点区域流域还可以考虑建立合作起草法案机制，由相关省份立法机关共同起草地方性法规, 经过协调论证后, 将成熟的草案分别提交各自的立法机关表决通过。

为此，应当建立立法会商机制, 协同确定各地的立法规划和相应方案, 并确立统一的标准、原则和规则。为了保障区域流域协同发展, 实现立法的协调统一, 相关省市还应在跟踪评价的基础上，建立立法定期评估和清理制度。需要注意的是，重点区域流域单行立法的内容应当包括各主体权利（力）义务责任、管理体制、公众参与和信息公开、纠纷解决机制、生态补偿等重要内容。当然，如果实践经验足够丰富并且时机成熟，也可以考虑修改《立法法》等法律的有关规定，进一步改革区域流域立法体制。

三是完善生态文明立法运行机制。徒法不足以自行，法律的生命在于实施。在生态文明领域， 执法环节上应当加快建立综合、高效、协调的有利于生态文明建设的大部制体制。明确党政同责、一岗双责、失职追责的机制。完善资源环境监管部门依法履职的全方位监督体制和保障机制。提倡行政协议、行政指导等柔性执法措施。加强基层环境执法队伍、环境应急处置救援队伍等能力建设。司法环节上，应当立足生态环境保护案件特点，理性构建专门化审判机制、机构和程序。健全环境行政执法与刑事司法衔接机制，细化环境行政公益诉讼制度，完善生态环境损害鉴定评估和赔偿制度，加快环境案例指导制度建设。守法环节上，应当引导各级党政机关领导干部带头学法、尊法、守法、用法。推进环境宣传教育的制度化、法治化。完善环境信息公开制度，健全举报人奖励和保护机制，切实维护公众知情权、参与权和获得救济权。积极保障环保社团和志愿者的合法权益。

2. 立足程序正义，推动生态文明改革方式法治化

一是充分尊重现行有效的法律规定。当改革举措在形式上面临法律障碍时，不轻言制定或修订某部法律，而应当优先通过法律发现、法律解释、法律论证等法律方法在法律体系内部寻求解决方案，尽力维护既有的法律秩序和格局，努力实现法律效果与社会效果的统一。

二是灵活运用法律授权条款。反思当下法律条文适用中暴露出的问题，通过立法解释等方式进一步明确《立法法》第13 条以及其他特别授权规定的适用前提、对象、条件、后果等关键性内容，并根据实际情况，灵活运用于生态文明建设有关制度的改革实践中。

三是加强地方性立法。坚持“不抵触、有特色、可操作” 的基本原则，通过政策激励、机制保障、考核倒逼等途径切实提升地方（特别是设区的市）立法（特别是《立法法》第73 条规定的法律或行政法规缺失时的“试验性立法”）意愿和能力。可以借鉴自贸区改革相关立法实践，研究制定“ 国家生态文明试验区条例”等特别立法，努力保障地方综合性改革试验的实质推进。

四是考虑制定改革促进法。可以借鉴《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》的有益经验，将该法定位为宪法性法律，重点规范包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等环节在内的改革决策程序，改革试点的选择、反馈和评估制度，改革举措实施的善意履职豁免与过错失职追究机制等重要内容。

法治在引领和推动外部改革进程的同时，实际上也在不断因应快速变化的经济、社会和环境状况，并以此实现自身的更新与进化。我们热切期待在这个伟大的时代，生态文明的良法善治可以最终实现。

参考文献:

孙佑海．2016. 当前生态文明立法领域存在的几个问题. 中国生态文明，(3): 42-46

王毅, 程多威.2016. 加快统筹立法和立法创新，促进生态文明建设进程. 中国人大,(9):19-22

（来源：《中国生态文明》杂志）