借新一轮机构改革东风推进生态文明法制建设

天津大学法学院 孙佑海 王操

与以往历次机构改革相比，这次机构改革有一个鲜明特征，就是在操作层面，改变了以往机构精简、机构整体合并的思路，不是简单追求部门越大越好，而是寻求机构职能优化，实现机构职能优化协同高效。

通过改革机构设置、优化职能配置，着力解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，有利于加快推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于推进我国生态文明建设。机构改革与法制建设关系密切。如何借新一轮机构改革的东风，依法推进生态文明建设，是我们当前应当着力研究落实的重要内容之一。

一、背景

党的十八大，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。十八大审议通过《中国共产党章程（修正案）》，将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章，作为行动纲领。

十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系。十八届三中全会通过的《决定》提出，紧紧围绕建设美丽中国， 深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制。

十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境。十八届四中全会通过的《决定》提出， 用严格的法律制度保护生态环境， 加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。

十八届五中全会提出五大发展理念，将绿色发展作为十三五乃至更长时期经济社会发展的一个重要指导思想，成为党关于生态文明建设、社会主义现代化建设规律性认识的最新成果。

党的十九大报告正式确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的历史地位，对生态文明建设进行了多方面的深刻论述，其中最具新意的论述如下：

一是将建设生态文明提升为千年大计。二是将美丽中国纳入国家现代化目标之中。三是将提供更多优质生态产品纳入民生范畴。四是提出要牢固树立社会主义生态文明观。五是构建多种体系，统筹山水林田湖草系统治理。六是明确控制线和制度规范，强力推进生态文明建设。七是采取各种行动，切实推进生态文明建设。生态文明建设重在行动。持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战；加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动；实施重要生态系统保护和修复重大工程，开展国土绿化行动等。八是决定设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构， 完善生态环境管理制度。统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

十三届全国人大一次会议第三次全体会议经投票表决，高票通过了《中华人民共和国宪法修正案》。生态文明历史性地载入宪法。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在十三届全国人大一次会议闭幕上郑重宣布： 我们要以更大的力度、更实的措施推进生态文明建设，加快形成绿色生产方式和生活方式，着力解决突出环境问题，使我们的国家天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美，让绿水青山就是金山银山的理念在祖国大地上更加充分地展示出来。

以上这些大背景，为我国新时代的生态文明建设和法制建设， 提供了宝贵的历史性机遇。

二、新一轮机构改革为生态文明建设提供组织保障

党的十九届三中全会作出的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置，是深化党和国家机构改革的重要任务。完善政府在生态环境保护方面的职能，优化环保机构设置，是政府机构改革的重要任务。此次组建生态环境部与自然资源部可谓相当及时，这主要体现在以下两个方面：

一是有利于解决我国过去生态环境保护体制、机制长期存在权责不明、多头执法、效率低下等问题。原来的资源保护职能按资源门类分散在发改、国土、水利、农业、林业等部门；在污染防治领域，由于环保机构成立时间相对较晚，原先的管理职能分散在发改、林业、农业等部门。即使在环保部成立后，原部门的环保职能再加上最近几十年新制定法律而得到的各种行政授权，使得“以部为单位”甚至“以司为单位” 的决策模式广泛存在，生态环境政策存在分散、重复，甚至冲突的局面。

组建生态环境部，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全。组建自然资源部，将过去分散在发改委、住建、水利、农业、林业等部门的自然资源的调查和确权登记整合，统一行使用途管制和生态修复的职责，有利于对山水林田湖草进行整体保护、系统修复和综合治理。这就，从总体上提升了政府工作的行政效率和水平，也实现了管理权和执法权的有效分离：自然资源部统一行使全民所有自然资源资产管理者的职责，而生态环境部统一行使生态环境监测和执法职能。这就明确了两者的分工，对于依法有效地进一步推动生态文明建设具有重要意义。

二是有利于体现全力推进生态文明建设的国家意志。在此次机构改革之前，政府生态保护的职能未能明确体现在机构设置上， 对明确权责存在一定阻碍。习近平同志多次指出“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”“好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”近年来， 国家出台了一系列有关生态保护和补偿修复的文件，如《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》《全国生态保护“十二五”规划》《生态保护红线划定指南》等。但是在过去的政府机构职能设置中，生态保护职能往往包括在政府的公共服务职能中，并不单列。

此次《深化党和国家机构改革方案》明确将生态环境保护和经济调节、市场监管、社会管理，以及公共服务一并列为政府职能，并在组建生态环境部和自然资源部时明确了资源、生态保护和环境保护的关系，将生态保护职能正式落实于政府机构职能设置上，对于贯彻十九大精神，全面推进生态文明建设具有极为重大的意义。

新一轮机构改革，在一定意义上是刀刃向内的自我革命。当前深化党和国家机构改革，作为新时代改革开放的继续，其目的正在于推进国家治理体系和治理能力现代化，这是我国实现社会主义现代化的新维度。作为一次重大改革，需要拿出壮士断腕的决心和勇气，真正见到实效。面向未来，深化党和国家机构改革， 必须切实以国家治理现代化为导向，敢于拿自己开刀，勇于革自己的命。过去我们有过很多很好的改革方案，但是一旦透漏出去， 在有关人士和有关部门的游说下只好放弃。而这次改革动了真格。必须正视的是，我国改革开放已经40 年，全面深化改革也近5 年， 如果依然不能取得突破，生态文明建设就不可能成功。因此，我们未来的道路，必须坚持全面深化改革不动摇，勇于变革、勇于创新，深化党和国家机构改革的实际成果，不断提升国家治理现代化水平，把生态文明建设的伟大事业有力向前推进。

三、在机构改革的基础上积极推进生态文明法制建设

在原有的机构体制下，生态文明建设立法十分艰难。一些重要的立法方案，很难列入立法规划；一些重要的立法建议，很难写入法律之中；一些重要的法律， 由于立法质量不高，很难得到有效落实。这些都是过去长期以来我国生态文明建设中的难点和痛点。经过新一轮的机构改革，党和国家在机构设置和有关部门职能配置上体现了对生态文明建设的全力支持，生态文明建设已经成为党和政府的中心工作之一， 这就为我国新时代生态文明建设提供了极为有利的条件。因此， 我们应当抓住这个历史性的机遇， 借新一轮机构改革的强劲东风， 在生态环境保护立法方面作出我们这一代人的新贡献。

（一）加快制定有关新法步伐

在生态环境领域，建议制定《生态环境基本法》。主要考虑是： 我国现行的30 余部与生态环境有关的法律，存在内容碎片化、相互矛盾冲突等问题。虽然经历过一些修改，但重复和冲突的比率依然很高，有些法律条文重复高达一半以上。这就给法律的执行带来很多困难，特别是给基层执法人员的执法活动带来诸多不便。与此同时，有的法律受地方和部门利益的影响，导致制度与制度间相互矛盾冲突，执法时推诿扯皮，降低了执法效率，提高了执法成本。因此，结合党和国家新一轮机构改革，制定统一的《生态环境基本法》就成为水到渠成之事。

与此同时，还应当加快制定《生态环境损害赔偿法》《生态环境保险法》《自然保护地法》《应对气候变化法》。以上立法措施， 对于将重大改革措施法治化，实现生态环境保护领域国家治理体系和治理能力的现代化，具有十分重大的意义。

当前， 应当抓紧制定《土壤污染防治法》，这是贯彻党的十九大和十三届全国人大一次会议“深入推进土壤污染防治”决策精神的迫切要求。在制定《土壤污染防治法》时，建议对农用地土壤污染问题给予高度关注， 规定强有力的法律监管措施。这是因为，农用地是否受到污染， 直接关系到食品安全。农用地一旦污染，很难修复，即使修复， 成本也很高，如果处罚轻了，不足以震慑严重违法者。因此，建议根据污染程度和修复所需费用的额度予以处罚。还应强化对湿地、草地等生态功能用地的保护。建议抓住制定《土壤污染防治法》的历史性机遇，对生态用地土壤污染防治和修复，作出具体明确的保护性规定。

在能源领域，当前应优先考虑制定《原子能法》。《原子能法》是为了促进原子能的研究、开发和利用，推动原子能事业的发展， 保护资源、环境和公众的健康， 加速本国现代化建设而制定的法律。《原子能法》是发展原子能事业的基本大法。目前世界上已经制定《原子能法》的国家有美国、英国、日本、德国、印度、加拿大、罗马尼亚、澳大利亚、捷克斯洛伐克、保加利亚、波兰、俄罗斯等。根据我国当前的实际情况，应当通过制定《原子能法》，对原子能行政主管部门和安全监督机构的职责和权力、核科学研究与产业发展、核矿藏的开采、核材料的管制、核设施的监督和管理、核废物的处理和处置、辐射防护、核辐射装置和放射性同位素的应用、核事故应急管理和核损害的赔偿以及法律责任等重大问题作出明确的规定，并作好与《核安全法》等相关法律的衔接。

在自然资源领域，建议研究制定《自然资源基本法》，以解决长期以来存在的自然资源立法中的矛盾冲突问题。通过制定该法，在强化生态保护的前提下， 对自然资源的开发、利用和保护作出全面系统的规定，以适应新时代自然资源保护和可持续发展的迫切需要。

关于地方的生态环境立法。《宪法》和《立法法》修改之后， 设区的市获得了在文物、城市、生态环保领域的立法权。在地方立法方面，迫切需要指导和规范。目前的地方环保、城建、文物保护立法，是否应追求各自区域的立法体系，值得认真研究。建议对新制定的地方性法规进行合宪性审查，确保宪法关于生态文明的规定落到实处。

（二）及时修改现行法律

2018 年，要抓紧修改《固体废物污染防治法》（以下简称《固废法》）。从实际情况看，《固废法》中的一些制度规定难以适应当前固体废物污染防治新形势新任务，迫切需要总结实践经验， 及时进行修改完善。一是固体废物的进口需要严格约束，要将党中央严格管制固体废物进口的硬要求在立法中加以落实。二是危险废物管理、农业废弃物污染防治、农村生活垃圾处置等有关制度和措施需要进一步细化和完善， 相关法律责任有待强化。三是法律要求制定的危险废物集中处置设施退役费用预提和管理的办法， 都要及时解决。四是推行垃圾分类制度必须要有实质性的突破。五是《固废法》与《清洁生产促进法》《循环经济促进法》衔接不畅的问题要有效解决。《环境保护法》确立的排污许可、查封扣押等制度措施需要及时补充进新的修法方案之中。六是通过《固废法》的修改，切实推进固体废物减量化、资源化、无害化，并将无害化提高到优先的地位。与此同时，国务院要抓紧制定完善配套法规，有条件的地方要制定地方性法规，为加强固体废物污染防治提供坚强有力的法律保障。

与此同时，还要对《环境保护法》《森林法》《草原法》《水法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》等法律法规进行修改或者进行再次修改，以适应新形势下生态文明建设新需要。

（三）高度重视党内法规支持生态文明建设

根据党的十九大精神和党中央的统一部署，当前要高度重视党内法规建设，并将党内法规建设作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。当前运用党内法规支持生态文明建设方面， 要有新的举措。一是党中央有关部门要认真总结各地和有关部门运用党内法规推进生态文明建设的经验，尤其要认真总结《领导干部自然资源资产离任审计规定( 试行)》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的实施经验，及时修改这些规定， 并研究制定对有关党政领导干部如何合理追责的新规定，切实让各级党委和领导干部更加重视生态文明建设。二是建议各级党委在抓党规教育时，应当将与生态文明相关的党规的遵守作为重要内容之一。三是建议各级监察委员会将各级党政领导干部遵守生态文明法律法规的情况作为监察内容之一。

（四）保证机构改革调整平稳过渡和后续相关立法有序进行

十三届全国人大常委会通过了关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机构职责调整问题的决定，这个决定十分及时和必要。这是因为，党的十九大和十九届二中、三中全会以及十三届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案后，从依法治国的高度考虑，迫切需要全国人大常委会尽快出台一个专门的决定，对本次改革涉及到的行政机关职责问题作出确认，以解决改革过渡时期的职能调整所需要的依法履职问题。即，国务院机构改革方案涉及调整法律规定的行政机关职责的工作需要一个平稳有序的过渡，避免因法律尚未修改而影响改革的进程和相关工作，确保改革在法治的轨道上有序地推进。

另一方面，十三届全国人大常委会第二次委员长会议将实施国务院机构改革方案需要制定、修改的法律，或者需要全国人大常委会做出的相关决定，列入了2018 年的立法工作计划，作出了统筹安排，将落实新一轮机构改革涉及到法律制定和修改，包括制定《土壤污染防治法》和修改《固废法》作为2018 年一项重要的立法工作。落实全国常委会的决定， 一个重要的工作就是国务院有关部门要抓紧及时起草有关法律， 按照法定程序提交全国人大常委会审议。十三届全国人大常委会第二次会议通过了涉及机构改革修改相关法律的国境卫生检疫法等打包修改的六部法律，下一步修改工作将区分不同情况，采取打包修改等不同方式，加快修法的进程。在今后的立法工作中， 生态文明建设的立法任务将十分繁重，要坚持积极稳妥、科学论证、切实可行的方针，着手制定中长期生态文明建设立法规划， 增强立法工作的及时性、系统性、针对性和有效性，以切实解决我国新时期生态文明建设面临的突出问题。在制定新的立法计划、新的生态文明建设的立法方案时， 要遵循和把握立法规律，着力提高立法质量，更多更全面地发挥有关专家的作用，更加全面地尊重中国特色生态文明建设的各地实践，确保这些法律法规对决胜全面建成小康社会、实现人民对美好生活的向往，发挥更加重要的作用。

（来源：《中国生态文明》杂志；孙佑海，天津大学法学院院长、教授、博士生导师，中国绿色发展研究院执行院长，国家环境咨询委员会委员；王操, 天津大学法学院、天津大学中国绿色发展研究院助理研究员）