黄河保护，法治先行。《黄河保护法》（以下简称《黄河法》）是一部推动黄河流域生态保护和高质量发展的法律，也是继《长江保护法》之后制定的又一部流域专门法律。

《黄河法》把握黄河流域特点，紧紧抓住黄河保护主要矛盾问题，充分总结黄河保护工作经验，为在法治轨道上推进黄河流域生态保护和高质量发展提供了有力保障，是全面推进国家“江河战略”法治化的标志性立法。具体来说，《黄河保护法》有以下八个方面的亮点：

亮点一：推进生态保护和高质量发展

明确原则。《黄河法》在第3条就开宗明义，明确黄河流域生态保护和高质量发展要坚持中国共产党的领导，落实重在保护、要在治理的要求，加强污染防治，贯彻生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进的原则。

统筹规划。《黄河法》在第二章用专门一章共9条来规定规划的统筹措施，明确国家建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的黄河流域规划体系，发挥规划对推进黄河流域生态保护和高质量发展的引领、指导和约束作用。

分区管控。《黄河法》第26条要求，黄河流域省级人民政府根据本行政区域的生态环境和资源利用状况，按照生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，报国务院生态环境主管部门备案后实施。

明确红线。《黄河法》第26条要求，禁止在黄河干支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区和化工项目，禁止在黄河干流岸线和重要支流岸线的管控范围内新建、改建、扩建尾矿库（以提升安全水平、生态环境保护水平为目的的改建除外）。同时明确，干支流目录、岸线管控范围由水利部、自然资源部、生态环境部按照职责分工，会同黄河流域省级人民政府确定并公布。

明确举措。《黄河法》第七章用专门一章共9条来规定促进高质量发展的具体措施，具体包括严格控制黄河流域上中游地区新建各类开发区，强化生态环境、水资源等约束和城镇开发边界管控，推进节水型城市、海绵城市建设，统筹城乡基础设施建设和产业发展，推进农村产业融合发展，鼓励使用绿色低碳能源，建设生态宜居美丽乡村等。

亮点二：建立流域统筹协调机制

“不谋全局者，不足谋一域。”黄河流域全长5464公里，呈“几”字形流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东等9省（自治区），行经130万平方公里，是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。

黄河保护需要流域上下“一盘棋”的共治共理，是一个全流域的系统工程。《黄河法》在第一章总则中明确建立“黄河流域统筹协调机制”，促进黄河流域实现“龙头龙身龙尾”统筹协调发展，成为造福人民的幸福河。

一是明确流域协调机制的职责。第4条明确，国家建立黄河流域统筹协调机制，全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作，审议黄河流域重大政策、重大规划、重大项目等，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查相关重要工作的落实情况。

二是明确流域协调机制的分工。第5条明确，水利部黄河水利委员会及其所属管理机构，依法行使流域水行政监管职责，为黄河流域统筹协调机制相关工作提供支撑保障；生态环境部黄河流域生态环境监管机构依法开展流域生态环境监管相关工作。同时，在第6条第4款明确要求，黄河流域建立省际河湖长联席会议制度，各级河湖长负责河道、湖泊管理和保护相关工作。

三是建立流域信息共享机制。第15条要求，黄河流域统筹协调机制要统筹协调国务院有关部门和黄河流域省级政府，建立健全黄河流域信息共享系统，组织建立智慧黄河信息共享平台，共享黄河流域生态环境、自然资源、水土保持、防洪安全以及管理执法等信息，提高科学化水平。

四是建立地方协作机制。第6条要求，黄河流域相关地方根据需要，在地方性法规和地方政府规章制定、规划编制、监督执法等方面加强协作，协同推进黄河流域生态保护和高质量发展。并在第105条要求建立执法协调机制，对跨行政区域、生态敏感区域以及重大违法案件，依法开展联合执法。

五是建立专家咨询委员会。第14条中要求，黄河流域统筹协调机制设立专家咨询委员会，对黄河流域重大政策、重大规划、重大项目和重大科技问题等提供专业咨询。

亮点三：强化政府监管责任

《黄河法》是对政府责任要求最多的法律之一，共有84条有关政府责任的规定，占法律条文总数的68．8％，这是吸收了《长江保护法》的经验。《长江保护法》共有62条有关政府责任的规定，占法律条文总数的65％。

《黄河法》通过加强政府责任，来理清部门履职边界，理顺中央和地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，解决谁都可以管、谁都不愿管以及部门间监管方法、尺度和标准不一致等问题。

一是系统明确政府责任。《黄河法》通过对黄河流域的规划布局、高质量发展战略、水资源节约集约利用和刚性约束制度、水沙调控与防洪安全保障、污染防治、生态修复、资金投入、生态保护补偿等方方面面的政府责任，进行全面系统性的制度设计，为黄河流域生态保护和高质量发展提供了稳固有力的制度保障。

二是考核地方政府制度。第103条规定，国家实行黄河流域生态保护和高质量发展责任制和考核评价制度；上级人民政府应当对下级人民政府水资源、水土保持强制性约束控制指标落实情况等生态保护和高质量发展目标完成情况进行考核。

三是约谈地方政府制度。第106条规定，国务院有关部门和黄河流域省级人民政府对黄河保护不力、问题突出、群众反映集中的地区，可以约谈该地区县级以上地方人民政府及其有关部门主要负责人，要求其采取措施及时整改。约谈和整改情况应当向社会公布。

四是政府向人大报告制度。第107条规定，国务院定期向全国人大常委会报告黄河流域生态保护和高质量发展工作情况；黄河流域县级以上地方政府定期向本级人大或者其常委会报告本级政府黄河流域生态保护和高质量发展工作情况。

亮点四：完善污染防治措施

一是水污染物总量控制。第75条要求，生态环境部根据水环境质量改善目标和水污染防治要求，确定黄河流域各省级行政区域重点水污染物排放总量控制指标。对于黄河流域水环境质量不达标的水功能区，省级生态环境主管部门要实施更加严格的水污染物排放总量削减措施，限期实现水环境质量达标。

二是排污口监管和整治。第76条规定，在黄河流域河道、湖泊新设、改设或者扩大排污口，要报经有管辖权的生态环境主管部门或者黄河流域生态环境监督管理机构批准。黄河流域水环境质量不达标的水功能区，除城乡污水集中处理设施等重要民生工程的排污口外，要严格控制新设、改设或者扩大排污口。

三是农业面源污染防治。第81条要求，黄河流域县级以上地方政府及其有关部门要加强农药、化肥等农业投入品使用总量控制、使用指导和技术服务，推广病虫害绿色防控等先进适用技术，实施灌区农田退水循环利用，加强对农业污染源的监测预警；黄河流域农业生产经营者应当科学合理使用农药、化肥、兽药等农业投入品，科学处理、处置农业投入品包装废弃物、农用薄膜等农业废弃物，综合利用农作物秸秆，加强畜禽、水产养殖污染防治。

四是地下水污染防治。第77条要求黄河流域县级以上地方政府要对沿河道、湖泊的垃圾填埋场、加油站、储油库、矿山、尾矿库、危险废物处置场、化工园区和化工项目等地下水重点污染源及周边地下水环境风险隐患，组织开展调查评估，并采取风险防范和整治措施。

第77条还要求，黄河流域设区市级生态环境主管部门要制定并发布地下水污染防治重点排污单位名录。地下水污染防治重点排污单位应当依法安装水污染物排放自动监测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。

第79条要求，加强油气开采区等地下水污染防治监督管理。在黄河流域开发煤层气、致密气等非常规天然气的，要对其产生的压裂液、采出水进行处理处置，不得污染土壤和地下水。

五是土壤和固废的污染防治。第79条要求，黄河流域县级以上地方政府要加强黄河流域土壤生态环境保护，防止新增土壤污染，因地制宜分类推进土壤污染风险管控与修复；同时还要求加强固体废物污染环境防治，组织开展固体废物非法转移和倾倒的联防联控。

亮点五：加强水资源节约集约利用

黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。《黄河法》在第四章用专门一章共15条，详细规定加强水资源节约集约利用的具体措施。

一是水资源刚性约束制度。《黄河法》在总则第8条明确，国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，优化国土空间开发保护格局，促进人口和城市科学合理布局，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系。并要求黄河流域县级以上地方政府，按照国家有关规定，在本行政区域组织实施水资源刚性约束制度。

二是水资源统一调度制度。第47条明确，国家对黄河流域水资源实行统一调度，遵循总量控制、断面流量控制、分级管理、分级负责的原则，根据水情变化进行动态调整，并授权水利部组织黄河流域水资源统一调度的实施和监督管理。

三是地下水取水总量控制制度。第48条要求，水利部会同自然资源部制定黄河流域省级行政区域地下水取水总量控制指标。并要求省级水利部门会同本级有关部门，根据本行政区域地下水取水总量控制指标，制定设区的市、县级行政区域地下水取水总量控制指标和地下水水位控制指标，经省级政府批准后，报水利部或者黄河流域管理机构备案。

四是取水许可制度。第50条明确，在黄河流域取用水资源，要依法取得取水许可。在黄河干流取水，以及跨省重要支流指定河段限额以上取水，由黄河流域管理机构负责审批取水申请，审批时应当研究取水口所在地的省级人民政府水行政主管部门的意见；其他取水由黄河流域县级以上地方人民政府水行政主管部门负责审批取水申请。并明确规定，指定河段和限额标准由水利部确定公布、适时调整。

五是强制性用水定额管理制度。《黄河法》第52条明确，国家在黄河流域实行强制性用水定额管理制度。水利部、国务院标准化主管部门会同国家发改委组织制定黄河流域高耗水工业和服务业强制性用水定额。制定强制性用水定额应当征求国务院有关部门、黄河流域省级政府、企业事业单位和社会公众等方面的意见，并依照《标准化法》的有关规定执行。

亮点六：注重水沙调控和防洪安全

黄河流域最大的威胁是洪水。为确保黄河岁岁安澜，《黄河法》在第五章用专门一章共12条，详细规定加强水沙调控与防洪安全保障的具体措施。

一是水沙统一调度制度。第62条明确，国家实行黄河流域水沙统一调度制度，同时授权黄河流域管理机构组织实施黄河干支流水库群统一调度，编制水沙调控方案，确定重点水库水沙调控运用指标、运用方式、调控起止时间，下达调度指令；黄河流域县级以上地方政府、水库主管部门和管理单位要执行黄河流域管理机构的调度指令。第62条还要求，水沙调控要采取措施，尽量减少对水生生物及其栖息地的影响。

二是建立水沙调控体系。第61条要求，完善以骨干水库等重大水工程为主的水沙调控体系，采取联合调水调沙、泥沙综合处理利用等措施，提高拦沙输沙能力，纳入水沙调控体系的工程名录明确由水利部制定。

三是编制黄河防御洪水方案。第63条要求，水利部组织编制黄河防御洪水方案，经国家防汛抗旱指挥机构审核后，报国务院批准。黄河流域管理机构要会同黄河流域省级政府根据批准的黄河防御洪水方案，编制黄河干流和重要支流、重要水工程的洪水调度方案，报水利部批准并抄送国家防汛抗旱指挥机构和应急管理部，按照职责组织实施。还要求黄河流域县级以上地方政府，组织编制和实施黄河其他支流、水工程的洪水调度方案，并报上一级政府防汛抗旱指挥机构和有关主管部门备案。

四是制定年度防凌调度方案。第64条要求，黄河流域管理机构制定年度防凌调度方案，报水利部备案，按照职责组织实施。黄河流域有防凌任务的县级以上地方政府要把防御凌汛纳入本行政区域的防洪规划。

五是制定黄河滩区名录。第66条要求，黄河流域管理机构会同黄河流域省级政府依据黄河流域防洪规划，制定黄河滩区名录，报水利部批准；并要求黄河流域省级政府要有序安排滩区居民迁建，严格控制向滩区迁入常住人口，实施滩区综合提升治理工程。黄河滩区土地利用、基础设施建设和生态保护与修复应当满足河道行洪需要，发挥滩区滞洪、沉沙功能。

亮点七：保护传承弘扬黄河文化

黄河流域的文化根基非常深厚，孕育了河湟文化、关中文化、河洛文化、齐鲁文化等特色鲜明的地域文化，历史文化遗产星罗棋布。为保护传承弘扬黄河文化，《黄河法》在第八章用专门一章共9条，通过法律制度来保护黄河流域的历史文化遗产。

一是编制文化保护传承弘扬规划。第91条要求，文化和旅游部会同国务院有关部门编制并实施黄河文化保护传承弘扬规划，加强统筹协调，推动黄河文化体系建设。还要求黄河流域县级以上地方政府及其文化和旅游等主管部门加强黄河文化保护传承弘扬，提供优质公共文化服务，丰富城乡居民精神文化生活。

二是加强文化遗产保护。第94条明确，国家加强黄河流域历史文化名城名镇名村、历史文化街区、文物、历史建筑、传统村落、少数民族特色村寨和古河道、古堤防、古灌溉工程等水文化遗产，农耕文化遗产、地名文化遗产以及非物质文化遗产等的保护，并要求住房和城乡建设部、文化和旅游部、国家文物局和黄河流域县级以上地方政府有关部门按照职责分工和分级保护、分类实施的原则，加强监督管理。还要求加强黄河流域非物质文化遗产保护。

三是加强革命纪念意义文物和遗迹的保护。第95条明确，国家加强黄河流域具有革命纪念意义的文物和遗迹保护，建设革命传统教育、爱国主义教育基地，传承弘扬黄河红色文化。

四是建设黄河国家文化公园。第96条明确，国家建设黄河国家文化公园，统筹利用文化遗产地以及博物馆、纪念馆、展览馆、教育基地、水工程等资源，综合运用信息化手段，系统展示黄河文化；并要求国家发改委、文化和旅游部组织开展黄河国家文化公园建设。

五是推动黄河文化产业发展。第98条要求，黄河流域县级以上地方政府要以保护传承弘扬黄河文化为重点，推动文化产业发展，促进文化产业与农业、水利、制造业、交通运输业、服务业等深度融合；还要求文化和旅游部会同国务院有关部门统筹黄河文化、流域水景观和水工程等资源，建设黄河文化旅游带。

亮点八：落实最严格法律责任

一是最高可罚500万元。

对于在黄河干支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区或者化工项目，或者在黄河干流岸线或者重要支流岸线的管控范围内新建、改建、扩建尾矿库，或者违反生态环境准入清单规定进行生产建设活动的，只要有以上三种中的任何一种违法行为，《黄河法》第109条授权由地方政府生态环境、自然资源等主管部门按照职责分工，责令停止违法行为，限期拆除或者恢复原状，处50万元—500万元的罚款，同时对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元—10万元的罚款，这是典型的双罚制。

对于逾期不拆除或者不恢复原状的，强制拆除或者代为恢复原状，所需费用由违法者承担；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

二是损害赔偿责任严。

《黄河法》第119条要求，在黄河流域破坏自然资源和生态、污染环境、妨碍防洪安全、破坏文化遗产等造成他人损害的，侵权人应当依法承担侵权责任。违反本法规定，造成黄河流域生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任、赔偿损失和相关费用。

根据《民法典》《侵权责任法》《环境保护法》《水污染防治法》等有关法律法规规定，因污染环境和破坏生态对他人造成了损害，承担损害赔偿的侵权责任。如，《环境保护法》《民事诉讼法》授权环保社会组织，《行政诉讼法》授权检察机关，可以对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，向人民法院提起环境公益诉讼，让污染者作出污染损害赔偿，用于修复被其污染的生态环境。

三是新增刑事责任多。

2021年3月1日起施行的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》，新增了四项与黄河保护有关的刑事责任，非常严厉。

第一，刑法第三百三十八条新增“在饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区等依法确定的重点保护区域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质，情节特别严重的”“向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质，情节特别严重的”，判处三年到七年的有期徒刑或者拘役。

第二，刑法第三百四十一条新增“违反野生动物保护管理法规，以食用为目的非法猎捕、收购、运输、出售第一款规定以外的在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物，情节严重的”，判处五年到十年的有期徒刑。

第三，刑法第三百四十二条新增“违反自然保护地管理法规，在国家公园、国家级自然保护区进行开垦、开发活动或者修建建筑物，造成严重后果或者有其他恶劣情节的”，判处五年以下有期徒刑或者拘役。

第四，刑法第三百四十四条新增“违反国家规定，非法引进、释放或者丢弃外来入侵物种，情节严重的”，判处三年以下有期徒刑或者拘役。

作者系武汉大学环境法博士

单位系生态环境部核设施安全监管司