福建省南平市积极开展“生态银行”试点，将现代金融的理念、运作模式与以绿水青山为标志的生态资源保护和开发有效结合起来，推进建立生态资源资产化、资本化运营的模式。南平市所属的武夷山市，作为生态环境部“第二批国家生态文明建设示范市”，在贯彻落实南平市“生态银行” 创新实践方面进行了深入探索。

一、武夷山市推进“生态银行” 模式的实践探索

“生态银行”借鉴商业银行 “分散化输入、集中式输出”的模式，通过搭建一个围绕生态资源进行管理、整合、转换、提升、市场化和可持续运营的平台，对生态资源进行优化配置和高效利用，实现综合效益提升。

深入推进自然资源资产改革是前提。商业银行的运营对象是货币，而“生态银行”的运营对象则是生态资源资产的所有者权益，要解决的问题是如何把生态资源高效组织好，对接绿色产业项目。国家正大力推动自然资源管理体制改革，在“调查、管制、权益”三维管理体制下，权益是最终目标，也是最复杂的部分，对自然资源资产所有者权益的内涵挖掘、实现形式、整合模式、交易规则和政策建设等探索是“生态银行”试点的关键。作为全国国有自然资源资产管理体制设区（市）试点，南平市先行先试，积极开展“生态银行”模式的创新探索。武夷山市以当地特色的朱子文化为导引，优化自然资源资产开发格局，形成了“文化统领、 IP 运营、全域全资源门类承载” 的五夫镇“文化生态银行”运作模式。开展了精细化的自然资源摸底调查工作，对分散的山、水、林、田、湖、茶、古民居等生态资源进行了有效汇总，对相应的各类生态红线进行了叠加，对农民的流转意愿进行了摸底，开展了调查、分析、确权、登记、整合、出让等工作，为推动优质文化、生态资源对接市场需求和市场主体提供了基础条件。

搭建自然资源变资产的中介和运营平台是核心。武夷山市五夫镇“文化生态银行”是南平市多元化“生态银行”发展模式之一，其核心是绿色产业和分散零碎的生态资源资产之间的资源、信息、信用三重中介平台。五夫镇以国家级田园综合体的建设为契机，以朱子文化园、艺术家小镇、兴贤古街等项目建设为抓手，将摸底调查、规划策划、评估定价、流转整合、治理提升和开发运营等工作有机统筹。依托自然资源调查摸底和确权，以租赁、入股、托管、购买等方式将分散的、碎片化的生态资源集中收储整合，实现自然资源的集中连片使用。通过基础设施投入、科技研发、制度红利释放、业态创新、经营水平提升等方式对流转资源进行提质增效，提高资源预期开发价值和效益，形成具有商业开发价值的资产包。在此基础上，通过引入专业的产业运营商进行合作开发，推动绿色产品和生态服务的资产化，推动资源转化为资产，让自然资源资产等要素“活”起来，满足盘活“变现”的基本要求，进而为实体企业提供原材料供应、担保增信、资产出租等服务和支持。

推动政府主导和市场化运作的有机融合是关键。我国生态资源相关的制度主体，主要是以财政资金为主导的生态补偿制度。这一制度对于平衡区域发展与生态保护发挥了积极的促进作用，但也存在着标准不高、补偿方式单一、利益引导机制不健全以及可持续性不强等问题。“生态银行” 模式通过市场手段，引入有实力的行业龙头和产业基金，导入项目和产业，并按照统一国土空间规划布局，对投资开发行为进行先手引导，保障项目绿色可持续，有效构建了资源变资产变资本的转化平合，是探索“政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作”的自然资源运营模式的关键一招，为区域生态环境优势向产业优势、发展优势转化提供了可持续的生态产品价值实现路径。

二、“生态银行”实践探索存在的瓶颈和症结

武夷山市的“两山”实践工作卓有成效，但仍然不够深入，“绿水青山”向“金山银山”的转化仍不充分，一些生态资源优势还未能有效转换为经济优势。究其原因，主要有以下三点。

一是生态市场发展还不完善。无论是生态修复，还是污染防治，亦或是生态经济发展，主要还是以各级政府主导、财政资金投入为主。生态资源与市场需求缺乏有效对接的手段和媒介，各类市场主体参与依然较少，生态环境保护基础设施建设投融资模式创新力度不足。排污权、碳排放权等要素市场还未真正形成，诸如生态补偿、环境税、环境信贷、环境责任保险等政策，多数尚处于探索或试点阶段，政策实施的结构安排、功能分工、后评估机制尚未形成。现有的政策对激励参与绿色金融、生态金融等业务的程度有限 , 没有建立完备的利益引导机制体系，保障生态保护与建设市场化运营的制度建设仍不完善。

二是生态资源权属不清和碎片化问题仍然普遍。生态资源权属不清，自然资源资产产权体系还存在主体不明确、所有权边界不清晰等一系列问题。厘清各类自然资源之间、各类产权主体之间的资源产权边界，明晰国家和集体资源产权的边界与所有者主体，从而进一步探索完善自然资源资产的产权制度体系，是“生态银行”走向深入的基础。这当中，还有大量的调查、确权等工作要做，当前要加快完成农村房屋权籍调查、农村集体资产清资核算等工作，并保证调查结果质量，为试点工作后续的资源开发夯实工作基础。

生态资源碎片化问题比较突出。农村人口大量流出，资源的分散化与碎片化导致土地撂荒、毁林种茶时有发生，“小打小闹” 的资源现状使得“生态产业化、产业生态化”市场开发条件不成熟、开发价值不高。

三是生态资源评估作价机制不够健全。“生态银行”的前端交易环节（从分散所有者到运营平台）和后端交易环节（从运营平台到产业投资运营商），分别进行两次评估作价。大部分前端交易，资源定价未与后端产业衔接。如前端流转时按农业用途定价，后端实际发展的是三产融合业态，价格未能充分体现生态环境的外部性与外溢价值，基本上都把资源当做单一元素，未将资源所在的山水林田湖生态系统作为统一整体来考虑。大部分后端交易未能进行充分竞价，基本上是买方市场，流转价格由市场主体主导。部分以现金或股权作价的过程，公开程序履行不到位，未将流转价格按程序进行公示、听证、所有者主体确认等。定价问题，影响资源利用效益在农户、开发企业、政府之间的分配情况，需要得到合理调控。

三、深化“生态银行”实践探索的对策思考

“生态银行”模式是基于对 “绿水青山转化为金山银山”瓶颈的深入研究基础上提出的，这种模式与中央提出的“要总结推广资源变资产、资金变股金、农民变股东经验”的要求高度契合，对于抓好抓实国有自然资源资产管理体制改革试点工作，探索切实可行的路径将形成有力的支撑。因此，要以更高站位、更新理念来谋划生态文明建设，深化“生态银行”模式实践，在体制机制上做出更大的探索和创新，重点做好四个方面的工作。

一是加强组织领导。建议国家层面加强领导、统筹推进，由国家有关部门联合成立“生态银行”研究推广专项工作组，在全国有条件地区试点推广“生态银行”模式，明确时间表、路线图，协调解决方案落实中的困难和问题，进一步完善“绿水青山转化为金山银山”市场化、产业化路径和金融创新模式的政策体系。

二是深入推进自然资源确权工作。全面深化自然资源资产管理体制改革试点工作，建议自然资源、农业农村、水利等相关部门进一步深入推进自然资源实地调查和确权工作，全面摸底和查清各类自然资源的类型、边界、面积、数量、质量等，明确所有权主体、划清所有权界线，由不动产登记机构实施登记，逐步汇总形成自然资源登记数据库，为资源评估、收储、整合等各项工作打下基础。

三是构建支持自然资源资产运营的金融体系。“生态银行” 试点的重要目标之一，就是让生态资产按照市场规律产生财产性收入。但生态资源的开发利用项目，大多存投入大、投资回报周期长、风险较高，亟须金融的持续支持。当前的金融体系与之发展并不协调，金融资金存在进入难题。要加快引导财政和金融政策配合，在贴息、税收、担保等方面，建立起金融进入绿色产业的激励机制。要充分发挥好绿色债券、绿色基金及生态资源产权市场等直接融资渠道。要逐步完善开发性金融服务体系，充分发挥政策性金融机构的作用在生态资源资本化中的作用，提高中长期信贷投放力度，降低资金融通成本。

四是深入开展生态产品价值实现机制试点。随着“生态银行” 试点的深入，需要在自然资源产权制度、交易制度、开发利用的管制规则、产业政策等方面有一定创新突破。要着重厘清资源、资产、资本三资的关系，加快试点自然资源定价的科学方法，通过夯实自然资源资产管理、设立产业基金，加强与实力企业对接、研究建立市场交易规则、注重全程风险防控等措施，进一步推动自然资源全域化整合、多元化增值，探索形成可复制、可推广的绿色发展创新路径，通过改革创新，让土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来。