吕忠梅：长江立法并非“头疼医头，脚疼医脚”

全国两会时间一到，也是吕忠梅这一年忙碌的开始。

现任第十三届全国政协常委、全国政协社会和法制委员会驻会副主任的吕忠梅已在全国两会上建言长江立法17载。

2018年，十三届全国人大常委会将《长江保护法》列入一类立法计划，并启动了立法工作。《长江保护法》将是我国首部国家层面的流域性法律。

作为《长江流域立法研究》国家社科基金重大课题的首席专家，吕忠梅和她的团队从上世纪90年代就启动了长江水资源保护立法的调研，为此他们走遍了沿江各省、各部门，了解长江流域面临的问题，也整理分析了十几个国家的流域立法资料并专门派人到欧洲进行流域立法研究。

他们发现，在现有法律授权下，长江流域管理体制上“九龙治水”、条块分割与各自为政是现实的存在。在中国，能否建立协同型管理体制是立法成功与否的关键。诸多国家的流域立法实践表明，流域管理体制并没有统一模式，但协同性是核心。长江保护立法必须在把握长江流域特性的基础上，根据我国的经济社会发展需要，以建设高质量的长江经济带为目标进行体制设计。

“这恰恰是流域立法的复杂性，”吕忠梅在两会期间接受记者专访时说，长江保护立法应摒弃就保护谈保护或者将环境保护法的相关制度“搬家”的简单思维，突破利益固化藩篱、破除体制机制障碍，以整体性思维制定综合性的《长江保护法》。

流域立法“没有统一的模式才是规律”

两会前，吕忠梅已向全国人大环资委提交了一份完整的《长江保护法草案（专家建议稿）》，这份建议稿以“生态修复优先、保障水安全、公平配置流域水资源、促进流域可持续发展”为立法原则，由“总则——流域监督管理体制——流域水安全保障——流域生态保护与修复——流域水污染防治——流域可持续开发与利用——流域执法保障——法律责任”八章一百五十余个条文构成。

在建议稿中，吕忠梅及其团队专门针对长江流域特有问题，设计了只适用于长江流域的协调开发利用与生态保护的重点制度，这些制度以长江流域生态承载力为“红线”、以保障流域生态安全为“底线”，比如控制性水库群统一调度、河湖空间用途管制等专门制度。

“这些制度不能完全适用于黄河流域、也不适用于珠江流域。”吕忠梅说。

为了给长江立“良法”，吕忠梅的团队收集整理了世界上有大流域立法的十几个国家的相关立法并进行了比较研究。为更好了解不同国家流域立法产生的背景以及实施情况，团队成员专门赴欧洲开展对欧盟国家及荷兰的相关立法研究。

一开始，他们抱着寻找流域立法“普遍规律”、发现“通行模式”的希望去进行研究，亦或能够找到不同国家相似的立法模式。
可对十几个国家的流域立法研究的结果，他们并没有找到流域立法的多少“共性”，而是发现，越是成功实现立法目标的流域立法，越是与本国的国情、与流域特性、与法律传统结合紧密。“没有统一的立法模式才是规律，但所有的流域立法都以建立流域体制、流域制度，解决流域特殊问题为核心”。

法国的塞纳河流域、美国的田纳西和五大湖、欧盟的莱茵河和多瑙河等是大流域立法中比较成功的代表，美国的密西西比流域立法以失败告终，这些成功与失败以及原因也为团队的深入提供了极好的借鉴……

吕忠梅觉得，于他们而言，更有意义的是他们了解到这些流域立法为什么成功、为什么失败，为什么不同国家在遭遇几乎相同的流域问题时却选择了不同的治理模式、不同的法律制度。“不同治理模式、制度体系都与这个国家的政治体制、国家治理方式、流域特性紧密结合，体现本国特色。这也告诉我们要研究长江流域立法，必须更加清楚的理解和了解中国国情、长江“水情”、社会“民情”，做中国特色的长江保护法，而不是简单的移植别国体制和法律制度。”

要理顺三种权力之间的关系

长江”病了“，目前，长江流域的整体性保护不足，生态系统退化趋势加剧，水污染物排放量大，资源开发和保护的矛盾突出，长江生态环境严重透支。

不仅如此，3月4日晚9时许，吕忠梅刚回到驻地便开始给记者细数长江流域管理权现状，长江流域面临的问题，吕忠梅全记在脑子里了：

根据现有法律授权，长江流域涉水管理权分属中央15个部委、76项职能，在地方分属19个省级政府、100多项职能。

在流域管理与区域管理方面，流域机构与区域水行政管理部门职责不明；地方省、市、县各级水行政主管部门也缺乏明确的事权划分。中央层面，长江流域涉水管理部门职责交叉重叠和职责不明现象并存，事权界定不清晰。导致规划编制无法协调，流域水资源利用与水污染防治的割裂与矛盾，水工程管理与水量调度困难，长江水道、航道交叉管理，长江流域管理重大事项存在空白。

在她看来，长江保护立法正是要解决这些问题——通过立法重新界定利益边界，建立协调各种利益关系的规则。

“简单说，就是要理顺政府权力和政府权力之间的关系、市场主体之间权利的关系、权力和权利之间的关系。”吕忠梅说。

要理顺这三种权力（利）之间的关系，必须对权力运行的现状进行大量实地访谈调研。

“调研过程中，每个部门站在自己的立场都有很强的说服力，如果部门色彩很浓时你会怎么办？”

“我就想办法走开了！”面对记者的提问，吕忠梅笑了笑，但很认真地回答，“我真的就走开了。”

作为学者，吕忠梅认为研究者的立场必须中立，不能为部门利益、也不能有个人私心，而是要站在公共利益的立场、为保护长江流域进行制度设计。

并非“头疼医头，脚疼医脚”

2003年当选第十届全国人大代表时，吕忠梅就领衔30名全国人大代表提出了“关于制定《长江法》的议案”。2017年，作为第十二届全国人大代表履职的最后一年，她再次领衔30多名人大代表向全国人大提交了“关于制定《长江法》的议案”并附上了《长江法立法框架专家建议稿》，明确建议将《长江法》的制定列入第十三届全国人大常委会立法计划。

吕忠梅欣喜的看到，2018年，十三届全国人大常委会将《长江保护法》列入一类立法计划，并启动了立法工作。由全国人大环资委、法工委和国务院各部门、最高法、最高检共同组成的《长江保护法》立法工作领导小组成立，制定并通过了《长江保护法》的立法工作方案，这意味着，为长江流域立法进入了“快车道”。
3月9日，全国人大环资委委员程立峰在答记者问时表示，将抓紧开展法律草案的起草工作，力争按期完成向全国人大常委会提请审议的工作任务。

吕忠梅认为，列入立法计划并不意味着已经解决了长江流域立法的法理问题。为保护长江应该立什么样的法以及如何为保护长江立法，各方存在着从立法指导思想到制度体系构建上的分歧。

“为长江立法绝非简单的赋予管理权问题，也不能‘头疼医头，脚疼医脚’，立法要解决的根本问题是建立不同利益的协调平衡机制，通过法律调整尽可能的把各种有冲突的利益进行排序，形成协调稳定的社会秩序。”她解释说，长江保护法要摒弃就保护谈保护，就政府部门职责去谈立法，而是应充分考虑长江流域保护所涉及的各种利益诉求、统筹保护与发展的关系，采用综合立法模式。

在今年政协会上提交的有关长江保护立法的提案中，吕忠梅建议长江保护法应以“维护健康长江，促进人水和谐”为基本宗旨，优化流域水资源配置格局，强化水资源统一调度，提高区域水资源保障能力，促进长江经济带建设与水资源、水环境承载能力相协调，推动长江流域经济结构调整和发展方式转变。

她同时还提出，应统筹长江流域治理、开发、保护、管理需求，充分发挥综合利用效益，保障流域防洪安全、供水安全、能源安全、生态安全与航运安全。