常纪文：一条红线管到底尚需几重法制保障？

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员 常纪文

党的十八大报告指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。在生态保护红线的保护方面也是如此。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》属于改革文件，而且文件的性质是“意见”，既不是法律、也不是法规和规章，在具体的实施中不具备法律上的强制力。但是中共中央发布的改革文件，或者经过中共中央同意印发的改革文件，无论是以中共中央办公厅的名义印发，还是以中共中央办公厅和国务院办公厅的名义联合印发，在我国政治和法律架构体系中，具备引领国家法制建设的作用。按照党中央的建议和国家立法的互动机制要求，立法机关应当将这些改革文件的建议在环境保护法律法规和规章中予以法制化。基于此，我国下一步大力开展生态保护红线法制建设，已具备党的文件基础。由于2014 年修改的《环境保护法》已经明确提出划定生态保护红线，实行严格保护，因此，下一步大力开展生态保护红线法制建设，具备基础性、综合性的法律基础。

在宪法层面上，下一次修改宪法，将生态文明纳入宪法时，可以考虑把对生态文明建设具有重大作用的生态保护红线写进具体的条款中，如把第26 条规定的“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”修改为“全社会要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林种草、退耕还林还湖，保护林木、草原、湿地、海洋、河流、湖泊、农田等生态，严守生态保护红线，保护生物多样性”。

在法律层面上，《环境保护法》《海洋环境保护法》已经明确载入“生态保护红线”，下一步在修改《水法》《草原法》《农业法》《森林法》《海岛法》等自然资源和生态保护法律时，在修改《水污染防治法》《大气污染防治法》等环境污染类法律时，应当结合各自的规范主旨，将生态保护红线的划定和严守要求纳入进去，如地方人民政府对本地区的环境质量和生态保护红线负责，并对生态保护红线的遵守情况进行考核。如果全国人大常委会考虑制定《国家公园法》，则针对生态保护红线的纳入区域，即具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域，把其范围与现有的自然保护区核心区、缓冲区、试验区、外围区，及风景名胜区、野生动物保护栖息地等区域予以协调。

在法规层面，除了在《自然保护区条例》等行政法规中明确生态保护红线的要求外，建议专门制定《生态保护红线管理条例》或者《生态保护红线条例》，把中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》从国家立法的层面予以制度化、规范化、程序化。条例可以考虑分为总则、生态保护红线的划定、生态保护红线的严守、监督管理措施、法律责任、附则六章。在总则部分，具体的内容可以设计为：立法目的、基本概念、适用范围、红线的区域范围、国家基本政策，统一、协调的管理、监督和评价考核体制，宣传措施，奖惩制度等。在生态保护红线的划分部分，具体的内容可以设计为：划定的基本要求，纳入的区域范围，生态保护红线边界的落实，生态保护红线的审批，生态保护红线的部门协调，生态保护红线的区域协调，生态保护红线的信息系统构建和信息公开等内容。在生态保护红线的严守部分，具体的内容可以设计为：部门的行业管理责任，区域的属地管理责任，红线的优先保护地位，被侵占红线区域的退出机制，被破坏区域的生态修复措施，生态与环境监测措施，生态退化和区域侵占预警措施，横向与纵向生态保护补偿措施，

生态保护红线的评价和调整措施。在监督管理措施部分，具体的内容可以设计为：部门执法措施、部门信息联动措施、部门联动与联合执法监督措施，行政区域评价考核措施等。在法律责任部分，具体的内容可以设计为：有关监管部门和行政区域监管的行政责任，有关监管人员的行政责任，生态补偿和转移支付的扣罚责任，民事主体破坏生态保护红线的民事责任，破坏生态保护红线的刑事责任。

此外，还要结合实际的工作需要，协调环保、海洋、林业、国土等部门现有的生态保护红线划定技术规范、标准和指南，依照《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的要求，明确规定由生态环境部、国家发展和改革委员会同有关部门，制定并发布生态保护红线划定技术规范，明确水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域的评价方法，识别生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域的空间分布；将上述两类区域进行空间叠加，划入生态保护红线，涵盖所有国家级、省级禁止开发区域，以及有必要严格保护的其他各类保护地等。只有这样，生态保护红线的划定才可能实行全国一盘棋，生态保护红线的严守才可能具备可行性，生态保护红线的自然属性与管理属性，才可能尽可能地实现一致性。

（来源：《中国生态文明》杂志；中国生态文明）