摘要：生态环境保护是京津冀协同发展这一重大国家战略中需要实现率先突破的三大领域之一。京津冀生态环境治理调查数据显示，该区域的生态环境形势复杂严峻，但社会民众对于其成因和危害后果尚缺乏足够认识。由此导致在京津冀生态环境治理上，尽管民意基础良好，但对环境保护立法的关注度依然偏低，对环境保护执法和环境监测公信力的理性判断缺失，进而在遭遇环境侵害时难以做出正确应对。因此，京津冀生态环境协同治理已是形势所需、大势所趋。为此，必须精准施策，切实发挥政府的主导作用，充分依靠法治协同，逐步形成京津冀生态环境协同共治的新格局。

关键词：京津冀协同发展；生态环境；协同治理；法治

中图分类号：DF468文献标识码：A文章编号：1002-3933(2018)02-0025-12

随着《京津冀协同发展规划纲要》的发布实施，京津冀协同发展这一重大国家战略正式步入实质推进的新阶段。生态环境保护作为这一战略中需要率先突破的三大任务之一，更是因重污染天气频繁侵扰京津冀区域而引发社会公众的高度关注。因此，充分认识京津冀区域生态环境保护的严峻形势，客观剖析京津冀区域环境污染和生态破坏的致成根源，广泛凝聚京津冀区域生态环境协同治理的社会共识，有效采取京津冀区域协同防治环境污染和生态破坏的制度对策，就成为了摆在中央和京津冀三地政府和广大人民群众面前的一项重大社会课题。

一

京津冀生态环境保护的现状考察———基于京津冀生态环境保护状况的问卷调查分析

作为课题研究的基础性工作，本次问卷调查的目的就是面向京津冀三地政府及其有关部门、广大企业事业单位和社会公众，围绕京津冀区域生态环境形势、生态环境保护状况、区域协同治理展望三大主题，采集本区域的社会民众关于生态环境协同治理的感知度、识别度、认同度和参与度等方面的数据信息，为提出和论证京津冀生态环境协同治理的法律对策提供基础数据支持，奠定社会民意基础，进而为国家进行京津冀生态环境协同治理的政策法律选择提供理论依据和决策参考。

(一)京津冀生态环境状况调查

这部分共有14个问题，具体涉及对受访者所在区域的总体生态环境状况，大气、水、土壤等环境要素污染，工业污染、农业污染和其他污染情况的调查，以整体了解该区域内社会民众对关涉其生存与发展的生态环境状况的主观感知与判断。

1．京津冀区域的总体生态环境形势依然严峻。据调查数据显示：在全部受访者中，对生态环境现状很满意和比较满意的仅占受访者总数的31．26%，而对生态环境现状不满意和很不满意的则占到了总数的38．5%，还有30．24%的受访者选择一般。与此同时，这种满意度因受访者所在地区、年龄、收入水平、职业和文化程度的不同而呈现出明显的差异性。其中，在不同区域间，北京、石家庄、邢台、保定、衡水、廊坊的受访者中表示不满意和很不满意的占到了50%以上，而张家口、承德的受访者中表示比较满意和很满意的分别达到了53．1%和72%；在不同年龄的受访群体中，选择不满意和很不满意(比较满意和很满意)的比例相差不大；在不同收入人群中，月收入20000元以上的受访者表示不满意和很不满意的比率最高，达到53．9%；在不同职业身份中，党政机关工作人员表示不满意和很不满意的比率最低，仅有16．3%；在不同文化程度下，研究生及以上学历者表示不满意和很不满意的比例最高，占到53．3%。

2．京津冀区域的环境污染类型多元、成因复杂。根据调查数据显示，京津冀区域不仅面临着广为关注的重污染天气危害，还面临着水资源污染和短缺、城市生活垃圾、工业污染、农业污染等多种类型环境问题的复合性威胁。具体到工业污染方面，关注度由高到低依次是大气污染、固体废弃物污染、水资源污染、噪声污染、土壤污染、辐射污染；就农业污染而言，由高到低则依次是化肥、农药污染、焚烧秸秆污染、重金属污染、地膜污染。同时，在京津冀区域内部，不同地区面临的环境问题也呈现显著差异性。其中，张家口、承德地区虽然不存在严重的大气污染问题，但存在比较严重的草原荒漠化、水土流失、扬尘、沙尘暴等问题，沧州地区存在比较严重的土壤污染、重金属污染问题，而邢台、保定、石家庄的雾霾问题要比其他城市更加突出。

3．广大民众对于环境问题的成因、危害或后果了解不多。据调查数据显示，虽然大部分居民意识到身边存在各种环境污染问题，但是对环境问题的成因、危害和后果并不了解。例如，在“是否了解土壤污染的危害”的调查中，选择“非常了解”和“比较了解”的，仅占全部被调查者的30%，而51%的被调查者只是“一般了解”，剩余近20%被调查者则表示“不了解”或“不关心”。也就是说，只有不到1/3的被调查者能够地意识到土壤污染可能给农业生产和居民生活带来的诸如农作物减产、农作物品质下降甚或有害、危害农业生产环境、威胁生命和身体健康等后果。广大人民群众不能清楚地了解环境污染的来源以及可能的危害后果，就难以约束自身行为、监督环境污染行为。

4．广大民众的生活垃圾分类情况较差，生活垃圾的处理方式欠缺科学性。生活垃圾造成的污染日益严重，对生活垃圾进行科学分类处理是现实要求。调查数据显示，虽然有32．5%的受访者对生活垃圾进行分类，但仍有40．9%的受访者不进行分类。在受访者中，23．9%的人打算进行分类，由此可见，广大民众对于生活垃圾分类的意愿明显，积极性较强。同时，生活垃圾分类处理情况因地区不同产生差异性，北京、天津、石家庄的受访者中进行垃圾分类的分别占42．5%、45．5%和51．4%，其他地区的受访者中，进行垃圾分类的比例均在40%以下，其中承德、沧州两地的受访者中，进行垃圾分类的不到30%，廊坊地区的受访者中，进行垃圾分类的比例低于10%。

(二)京津冀生态环境保护状况调查

这部分共有17个问题，具体涉及对社会民众自身的环境保护意识和行为，对国家环境保护立法、环境行政执法、环境诉讼的认知情况的调查，以了解国家的环境保护宣传、环境保护立法、执法、司法和守法在京津冀地区社会公众中的普及程度和认知状况。

1．社会民众的环境保护意识和行为状况良好。综合该部分多个相关问题的调查数据显示，当前京津冀区域社会民众的环境保护意识和环境保护行为状况是良好的。大部分被调查者已经意识到环境保护问题与每一个人的行为息息相关，并采取了一些力所能及的环境保护行为。例如，在“平时购物时是否使用环保购物袋”的调查中，46%的受访者表示一直使用或者经常使用，还有48%的受访者表示偶尔会使用，只有6%的受访者从未使用过。从中我们也可以感受到，应切实提高社会公众参与环境保护的积极性。在“是否愿意参加环保活动”的调查中，84%的居民表示愿意参加。这也进一步印证了广大社会民众对于保护环境的热情是日趋高涨的。

2．社会民众对于环境保护立法的关注不足。虽然被调查者呈现出一种良好的环境保护意识和参与热情，但对于环境保护相关法律的关注度是明显不够的。据调查数据显示，被调查者中偶尔关注国家环境立法的居多，占到受访者总数的49%，而关注者占37%，还有14%的受访者从未关注。具体到对国家现行的环境保护法律的了解程度，只有《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》这三部法律，有超过半数的被调查者了解，而对《固体废物污染法》、《噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》等法律的了解度仅在20%左右。

3．社会民众对于环境执法的效果满意度不高。据调查数据显示，被调查者中认为目前环境执法有效的仅占受访者总数的23．8%，可见环境执法效果的满意度难如人意。同时，被调查者中对于采用“追究刑事责任”的执法手段认同度较高，在“您认为环境执法部门所采取的哪种处罚方式比较有效”调查中，有53．4%的受访者选择了“追究刑事责任”；对于“行政罚款”、“责令改正，停止建设”、“吊销排污许可”、“行政拘留”等其他方式，也得到受访者较高程度的认可，但选择“行政罚款”的受访者则明确指出，罚款数额一定要高，只有达到巨额的程度，才能有效抑制环境违法。由此可见，目前的环境执法效果，不论在手段上还是程度上，都与民众的期待尚存较大差距。

4．社会民众对政府环境监测及其监测数据的信任度不够，对政府处理环境违法行为的满意度不高。调查数据显示，对政府发布的环境监测数据，41%的受访者表示比较信任和信任；对政府的环境状况监测是否到位，仅有不到30%的受访者认为比较到位和到位；对政府处理环境污染行为的表现上，只有31%的受访者认为政府处理及时。对于上述三项调查，大部分受访者选择了“一般”或“不信任”“不到位”和“不及时”。

5．社会民众面对环境污染现象或行为时对可采用的有效手段认识不足。尽管京津冀区域的社会民众的环境保护意识较强，但是面对环境污染现象或行为时，对可采用的手段或措施存在严重的认识不足问题。据调查数据显示，知道有12369环保监督电话的不足30%，并且多数是党政机关、司法机关人员及其他法律从业者、事业单位人员。只有不到20%的受访者知道环境安全保卫支队，且也主要集中在党政机关和司法机关及法律从业者中。但这并不意味着社会民众缺乏对于环境污染现象和行为作斗争的意识和勇气，只是社会民众与国家之间在创设并运行的环境保护监督和执法手段上存在明显的信息不对称。因为在“受到环境污染侵害，您会采取哪种方式”的调查中，仅有12．27%的受访者选择沉默，而56．65%的受访者选择向有关部门申诉，可见环境保护机关依然是社会公众遭受环境污染问题时求助的首选，其他手段或途径，按照选择意愿由高到低依次是媒体曝光、协商解决、向社会环保组织寻求帮助、向法院起诉。

值得注意的是，作为最有效最根本的保障公民环境权的手段，诉讼行为本应是多数民众可以选择的，但调查数据显示，选择向法院起诉的受访者仅有10．45%。究其原因，这与环境诉讼中存在的各种制约因素相关，其中，执行难、时间长、取证难、立案难、成本高、胜诉难、赔偿少等依次是影响社会民众选择环境诉讼的主要因素。此外，还有一些受访者表示环境诉讼中存在的官商勾结、政企一家、司法不公正等现象也是影响其选择通过诉讼解决问题的因素。

(三)京津冀生态环境协同治理情况调查

这部分有20个题目，涉及京津冀生态环境协同治理的社会认知，政府、企业和社会组织等在协同治理中的地位和作用，协同治理的政策法律选择等内容，旨在通过对本区域社会民众的调查，整体把握京津冀协同发展战略的社会认同度、区域生态环境协同治理的机制和政策法律路径，以期能为国家决策提供参考。

1．社会民众对于京津冀协同发展战略的了解尚待深化。众所周知，京津冀协同发展作为党中央、国务院在新的历史条件下做出的重大决策部署，正在中央和京津冀三地的各个层面实质性地推进。但是，能否获得最大多数社会公众在思想认识上的普遍认知和在实际行动上的自觉支持，对于这一重大国家战略的有效实施也是至关重要的。根据调查数据显示，对于京津冀协同发展战略非常了解、比较了解和一般了解的受访者之和已达到81．11%，其中，非常了解者6．52%，比较了解者35%，一般了解者39．59%；对京津冀协同发展战略对生态环境保护的专门要求非常了解、比较了解和一般了解的受访者之和为69．1%，其中，非常了解者4．26%，比较了解者24．87%，一般了解者39．97%。可见京津冀协同发展战略及其对生态环境保护的专门要求已经具备较好的民众认知基础，但对生态环境协同治理的社会认知尚需进一步提高。

2．社会公众对区域生态环境协同治理抱有较大预期，且参与协同治理的意愿高涨。据调查数据显示，有57%的受访者对于京津冀生态环境协同治理效果充满期待，有54．76%的受访者认为京津冀生态环境协同治理会取得较好或显著效果，并且有过半数以上的受访者认为大气污染、水污染和固体废物污染等领域需要区域协同治理。同时，有74%的受访者表示愿意参加京津冀生态环境协同治理行动，且大多数受访者表示会在规范自身行为、宣传环保意识、举报违法行为、制止违法行为等方面为生态环境协同治理做出努力。

3．政府应在京津冀区域生态环境协同治理中发挥主导作用，着力形成与企业、环保组织和社会公众协同共治的格局。据调查数据显示，有66．51%的受访者认为政府应当在京津冀生态环境协同治理中发挥主导作用，有90%左右的受访者认为在京津冀生态环境协同治理中应当建立统一的信息平台和协调管理机构，60%以上的受访者认为政府应该在环境协同治理规划、环境联合执法、环境信息共享、推进区域生态补偿和建立协同交流机制等方面发挥积极作用。同时，60%左右的受访者认为企业应当通过加强环保科技研发、增加环保资金投入、减少污染物排放、自觉接受监督、参加环保公益事业等在京津冀生态环境协同治理中发挥积极作用。还有，有73．69%的受访者认为环保组织在京津冀生态环境协同治理中具有非常重要或比较重要的作用。此外，值得强调的是，有13．86%的受访者认为社会公众应该在京津冀生态环境治理中发挥主导作用，有60%以上的受访者认为社会公众可以在举报违法行为、宣传环保意识、规范自身行为等方面发挥积极作用，但在制止违法行为方面的作用，有55．54%的受访者持否定态度。

4．社会民众对于产业转移存有忧虑，对给予河北省合理的生态补偿有强烈的诉求。据调查数据显示，在“您认为协同发展中的产业转移是否会引发新的环境问题”的调查中，57%的受访者认为协同发展中的产业转移可能会引发新的环境问题，30%的受访者认为会引发新问题，只有9%的受访者认为不会引发新问题。另外，在京津冀区域生态补偿问题上大部分受访者的看法是一致的，认为河北的经济发展因生态环境的保护受到了限制，京津应做出适当经济补偿。其中，83%的受访者认为应当给予补偿，而不论受访者所在的区域差异。即使北京地区占比稍低，但也有67．1%的受访者持赞成的观点。可见，对生态环境受损地区给予生态补偿的诉求是拥有坚实群众基础的。

5．政策和法律在京津冀生态环境协同治理中都具有重要意义，但区分度不强。据调查数据显示，有81．63%的受访者认为政策在京津冀生态环境协同治理中非常重要或比较重要，其中认为非常重要者占49．33%；有84．16%的受访者认为法律在京津冀生态环境协同治理中非常重要或比较重要，其中认为非常重要者占58．50%。可见，总体来看，两者在社会民众心目中的地位或作用难分伯仲，但认为法律非常重要者却超出认为政策非常重要者近10个百分点，由此可以看出社会民众对于法律的更多期盼。

6．在京津冀生态环境协同治理中，社会公众对于协同立法、协同执法和协同司法充满期待。据调查数据显示，在京津冀生态环境治理的协同立法上，分别有69．30%和62．36%的受访者支持中央统一立法和地方协作立法，但77．35%的受访者则对地方分别立法持否定性态度；在京津冀生态环境治理的协同执法上，有70%以上的受访者认为在京津冀生态环境治理中，应当统一执法标准，加强联合执法，有过半数以上的受访者认为应当开展交叉执法或跨区域执法，强化信息共享，但也有相当比重的受访者对此持否定性态度；在京津冀生态环境治理的协同司法上，有超过半数的受访者支持跨区域管辖或集中管辖，统一司法协助、统一执行和加强司法信息共享。

二

服务京津冀生态环境协同治理的法律机制优化

众所周知，京津冀区域的生态环境治理是一项艰巨的复杂的系统工程，直接关系到京津冀协同发展这一重大国家战略预期目标的顺利实现。综合前文的调查数据分析，我们可以发现，接受调查的广大民众对京津冀区域的生态环境状况和生态环境保护形势的认识是客观的、积极的，对于区域生态环境的协同治理是充满期待的，呈现出了良好的民意基础和强烈的参与意愿。为此，我们必须顺势而为，精准施策，充分依靠法治创新，持续推动京津冀区域生态环境的协同治理。

(一)探索形成京津冀生态环境保护协同立法的新机制

自京津冀协同发展上升为重大国家战略以来，特别是《京津冀协同发展规划纲要》发布实施以来，京津冀三地的党委、人大、政府和司法机关等在包括生态环境治理在内的诸多领域积极开展了不同层次的交流与协作，京津冀协同发展的政策法律机制正在逐步形成。其中，京津冀三地人大常委会之间的协同立法机制已具雏形，协同立法效果正在逐步显现。聚焦生态环境保护领域，2015年12月30日国家发改委、环境保护部发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，为京津冀生态环境保护明确了目标任务、实现路径和体制机制保障。京津冀三地人大常委会更是以《大气污染防治条例》等典型性地方立法为抓手，在生态环境协同治理上迈出了实质性步伐［1］。但是面对京津冀区域生态环境保护的严峻复杂形势和地方立法层级和主体的差异化多元格局，建立起实质意义的协同立法机制仍是任重而道远。为此，京津冀三地除了通过《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》(2015)、《京津冀人大立法项目协同办法》(2017)等逐步建立协同立法机制的同时，首当其冲的是要特别重视三地四方(北京、天津、河北和中央)有关生态环境保护的规划、制度措施、实施步调、保障机制等多方面的协同，为生态环境保护的协同立法明确方向、提供指引，确保上下一致，协同联动。其次是要充分发挥河北省及其11个设区的市的地方立法的针对性和创新性，努力为京津冀范围内不同地域的生态环境保护的目标定位和治理任务提供差异化的制度供给和保障。第三，要切实加强京津冀三地生态环境保护领域地方立法的清理和备案机制建设，以京津冀区域生态环境保护的目标要求为参照，及时清理现有立法中不协调、不匹配、相冲突的法律规定和制度措施，探索建立京津冀三地生态环境保护立法的交叉备案制度，确保存量立法和增量立法的双向协同、和谐一致。

(二)合力构建京津冀区域以政府为主导的多元共治新格局

毫无疑问，在京津冀生态环境治理中，政府居于主导地位。尽管受调查民众对政府在生态环境治理方面的满意程度并不能全面反映政府在生态环境保护履职方面的真实情况，但京津冀区域生态环境保护的严峻现实，从反面印证了政府在生态环境治理方面依然面临着艰巨的工作压力。因为生态环境治理的政府主导地位，并不意味着政府要承担生态环境保护的全部责任，只能是政府主导地位、企业主体责任和社会公众参与的多元共治机制。具体而言，政府在京津冀区域生态环境协同治理中的主导地位不容动摇、不能推卸，更不能放弃。因为保护生态环境不仅是各级政府的法定职责，更是广大人民群众的内心期盼。调查结果显示，在“认为谁应当在京津冀生态环境协同治理中发挥主导作用”的调查中，有66．5%的受访者选择的是政府机关。为此，京津冀三地的各级人民政府应当依法全面履行政府职能，统一执法标准，加强联合执法、开展交叉执法、实行跨区域执法，强化信息共享，主动担当起生态环境保护的职责和使命。同时，要强化企业在生态环境治理中的主体责任。尽管当前的环境污染成因呈复杂之势，但企业的污染排放仍然是环境污染和生态破坏的主要“贡献者”，因此由企业承担治理污染、保护生态的主体责任，是“谁污染、谁治理”或“污染者负担”这一环境保护法基本原则的内在要求。落实了企业防治污染的主体责任，也就是抓住了生态环境治理的关键。对此，既要强化京津冀区域内广大企业主体在环境污染防治和生态保护方面的过程控制和末端治理责任，还要大力推动清洁生产，发展循环经济等事先防范机制和内在约束机制，努力构建事先、事中和事后相链接的全过程控制。最后，要特别注重京津冀区域内的环保组织、社会公众、新闻舆论等外部监督体系的有效构建，以助力形成政府主导、企业主体和社会参与的多元共治新格局。

(三)协调推进京津冀区域生态环境司法合作的新模式

面对频繁发生、普遍存在的环境污染和生态破坏行为，尽管提起环境诉讼并非有效化解环境争议、保护环境权益的唯一途径，但却是实现公民环境权救济的最后途径与根本保障。据调查数据显示，面对环境污染损害，京津冀区域民众选择向法院起诉的受访者仅有10．45%。探究其中的缘由，执行难、时间长、取证难、立案难、成本高、胜诉难、赔偿少等依次是影响社会民众选择环境诉讼的主要因素。可见，采取有效措施移除横亘在环境诉讼面前的诸多障碍因素，创新环境诉讼机制，降低环境诉讼成本，提升环境司法公信力，形成环境司法合力，成为科学构建京津冀区域生态环境司法合作新模式的前提条件和内在要求。为此，2016年2月最高人民法院适时出台《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》，明确提出建立京津冀三地法院联席会议机制，加强三地法院信息化建设合作，推动完善法院执行联动协作，积极探索生态环境保护等三类案件集中管辖或专门管辖制度等，以提升司法服务保障的能力和水平的目标任务和工作要求。2016年5月京津冀三地法院召开第一次联席会议，周强院长在讲话中强调指出，要坚持改革创新，建立健全与京津冀协同发展相适应的司法工作机制，积极探索建立跨区划环境资源案件集中在河北管辖等制度，促进司法裁判的统一［2］。2016年9月京津冀法院召开环境资源审判工作联席大会，共同谋划和研究环境司法领域协作的制度和机制，并签署《京津冀环境资源审判协作框架协议》，以推进环境资源审判工作的规范化、常态化、长效化，实现京津冀地区环境资源审判协调联动，充分发挥环境资源审判职能作用。可以说，在最高人民法院和京津冀三地法院的主动作为和协同配合下，京津冀区域生态环境司法合作的新模式正在逐步形成。同时，要进一步推动环境公益诉讼制度在京津冀区域的落地实施，特别是以检察机关在全国13个省开始公益诉讼试点工作为契机，积极推动相关立法完善，规范诉讼流程，优化审判机制，进一步激活公益诉讼制度在生态环境保护领域的有效适用，为京津冀区域生态环境的协同治理提供有效的司法助力。

(四)稳步推动京津冀跨地区生态保护补偿的新发展

服务于京津冀协同发展的整体定位，立基于河北省自然条件和未来发展的客观需要，“京津冀生态环境支撑区”是京津冀协同发展战略对河北省功能定位做出的制度安排之一。为此，国家发展改革委、环境保护部2015年底发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，明确京津冀生态环境保护的目标任务，划定了京津冀地区生态保护红线、环境质量底线和资源消耗上限，并将逐步增加生态空间和改善环境质量作为经济建设和社会发展的刚性约束条件。2016年2月河北省人民政府发布《河北省建设京津冀生态环境支撑区规划(2016－2020)》，提出“一核、四区、多廊、多心”的生态安全格局。其中，张家口、承德地区作为京津冀地区重要的水源涵养区和防风固沙区，是京津冀生态环境支撑区的关键组成部分。为此，2015年国家发展改革委、财政部等5部委局发布《关于支持张承地区生态保护和修复的指导意见》，2016年河北省政府印发《河北省张承地区生态保护和修复实施方案》，共同对实现张承地区生态环境的根本性好转，加快构建京津冀生态屏障提出了明确的目标要求、工作任务和保障措施。在这期间，创新体制机制的关键就是推动京津冀建立横向生态补偿机制［3］。为此，京津冀三地要坚持谁受益、谁补偿、生态共建、共同发展的原则，以水资源生态补偿为重点，加快建立起适应京津冀协同发展的生态保护和补偿机制，研究完善对重点饮用水源区、自然保护区等重点生态功能区的生态补偿机制，以衡平京津与河北之间的生态利益和环境治理成本。同时，要综合运用财政转移支付、税收优惠政策等多种补偿手段，合理制定补偿依据、补偿方法、补偿标准，力求建立一种多重维度、长期有效的补偿制度。此外，搭建区域生态协商平台，统筹考虑生态补偿和区域经济社会发展，不断拓宽资金渠道，逐步建立市场化补偿模式，提升张承地区经济社会发展水平。

三

促进京津冀生态环境协同治理的法律制度创新

基于调查数据的整理、统计和分析，针对京津冀生态环境保护中存在的主要问题，服务于生态环境保护在京津冀协同发展中的率先突破，着眼于京津冀区域生态环境协同治理，我们应着力推进以下方面的制度创新：

(一)建立健全京津冀生态环境协同立法机制

自2015年《京津冀协同发展规划纲要》通过以来，诸如国家发展改革委、环境保护部发布的《京津冀协同发展生态环境保护规划》等京津冀区域生态环境协同治理相关规范性文件陆续出台实施；2017年2月14日，京津冀协同立法工作会议在石家庄市召开，三地人大常委会就深入推进京津冀协同立法工作开展协商，原则上通过了《京津冀人大立法项目协同办法》。这标志着京津冀三地协同立法由理论向实践的发展，在顶层设计和制度构建上实现了新的突破。

根据调查数据显示，京津冀区域的总体生态环境形势依然严峻，并且环境污染的类型多元，成因复杂。其中，张家口、承德两市之外的其他京津冀区域内的城市受访者对生态环境的满意度均在50%以下。针对上述问题，要从根本上了解京津冀区域环境问题产生和恶化的原因，客观清晰地认识当前环境治理的形势。即便是京津冀区域协同治理，也应当具体问题具体分析，不同地区现状不同，就应该有不同的处理方式与解决办法。其中，对于张家口、承德等生态环境现状较好的地区，应当从充分发挥国家生态文明先行示范区的模范作用上下功夫。省直各有关部门要结合工作职能，指导两市做好生态文明先行示范区建设，在规划编制、政策实施、项目安排、体制机制创新等方面予以积极支持，及时总结先行示范区建设过程中的有效做法和成功经验，完善政策措施，凝练推广模式。

在立法过程中应当注意三个问题，各地政府应当在遵守现有法律文件的前提下，围绕本地区发展中存在的突出生态环境问题，进一步完善相关法规和规范性文件，以“协同”理念为指导，在立法内容上主动对接：一是始终坚持立法协同导向，在立法内容上实现京津冀法律文件的协调统一；二是在地方政府立法权限范围内，推动政策与法律有效衔接，及时将政策法律化；三是针对民众对京津冀生态环境协同发展的关注度高和参与度低的矛盾，坚持科学立法、民主立法，拓宽公众参与立法渠道，放活公众参与立法方式，加强立法宣传，夯实立法基础，提高立法认同。

(二)转变政府角色，加强执法效果

根据调查结果显示，民众对政府环境执法的效果满意度不高，在“政府对环境污染行为的处理是否及时”的调查中，只有31．3%的受访者认为及时。在“政府对于环境状况的监控是否到位”的调查中，只有29．6%的受访者认为政府监控到位。在“是否信任政府发布的环境监测数据”的调查中，只有40．7%的受访者表示信任。在“是否了解京津冀协同发展战略情况”的调查中，只有41．5%的受访者选择非常了解和比较了解，其中“非常了解”的受访者仅占6．5%。以上种种问题和数据说明，在京津冀生态环境协同发展政策实施和法律适用过程中，京津冀区域社会民众对于生态环境治理现状满意度不高，对于生态环境协同治理理念了解不够、认知不足，对于政府发布的环境监测数据以及监控是否及时均表现了一定程度的不信任与怀疑。为此，政府应当在京津冀区域生态环境协同治理中发挥主导作用。调查结果显示，在“认为谁应当在京津冀生态环境协同治理中发挥主导作用”的调查中，有66．5%的受访者选择政府机关。我们应当建立以政府为主导，企业、环保组织和社会公众为辅助的协同治理体制。协同治理需要多方合作，任何主体单方面的努力都太过于薄弱，无法真正有效地将政策法律落实到位。因此，要加快政府角色的转变，发挥好政府的牵头协调作用，加快建立三地协同执法机构，对跨省的环境执法应有专门机制予以协调。

同时，应当加强综合执法，加强京津冀城市之间的交流与协作。调查结果显示，在“京津冀生态环境协同治理中协同执法的手段”的调查中，有50%以上的受访者选择统一执法标准、加强联合执法、开展交叉执法、实行跨区域执法、强化信息共享几个协同执法手段。另外，根据调查结果显示，受访民众对于三地搭建共享信息平台，促进工作交流合作有着极大诉求，针对这一问题应当共建信息服务与企业生产的对接平台，延伸执法服务范围，从实际执法到信息公开实现有效对接。针对调查结果显示的民众对环境违法行为执法效果不满意的问题，应当建立生态环境协查联动机制，提高执法效能。针对民众对环境违法行为治理效果不满意的问题，应当构建执法宣传活动联动机制，扩大执法宣传范围，提高影响力。针对执法队伍素质问题，应当优化教育培训模式，推进执法能力建设。

最后，在实行法律法规与规范性文件的过程中，应注重增强民众的参与感，改革执法体制，加强地区间执法协作，文明执法，发挥民众的监督作用，拓宽民众获取信息的渠道。调查数据显示，57%的受访者对于京津冀生态环境协同治理期待度极高，有54．8%的受访者认为京津冀生态环境协同治理会取得较好或显著效果，同时，有74%的受访者表示愿意参加京津冀生态环境协同治理行动。这表明京津冀生态环境协同治理是民心所向，这种民心所向正需要政策法律的支持与指导。

(三)优化区域环境诉讼司法程序

完善京津冀区域司法资源一体化是落实京津冀区域协同发展的一个重要步骤。2016年9月召开的京津冀法院环境资源审判工作联席大会上，京津冀三地法院共同签署了《京津冀环境资源审判协作框架协议》，该协议创新了区域间的环境司法合作制度。根据调查显示，作为最有效最根本的保障公民环境权的手段，诉讼行为本应是多数民众可以选择的，但调查数据显示，选择向法院起诉的受访者仅有10．45%。究其原因，这与环境诉讼中存在的各种制约因素相关。针对这一问题，三地司法机关应当加快推进《京津冀环境资源审判协作框架协议》的落实，根据要求完善机构建设，定期召开合作会议，建立健全一种常态化的交流机制，并重视大型跨区域环境案件的协调商讨。在受理的具体跨区域环境案件中，要认真执行协议中的协作事项，加快建设专门审判机构，统一案件受理范围，实施案件归口审理，探索跨行政区划集中管辖，加强立案审判执行协作。要推动京津冀环境法治的进一步完善，促进区域环境保护法律规范的统一，建立区域一体化执法协调联动机制，统一环境司法裁判标准，加强环境法治宣传，提高司法公信力。这种司法协作将有助于推进环保审判工作的规范化、常态化、长效化，进一步贯彻落实京津冀一体化发展战略，实现京津冀地区环境资源审判协调联动，充分发挥环境资源审判职能作用。同时，应当完善环境公益诉讼，着力解决生态环境领域存在的突出问题，坚持审判公开，以案释法，增强民众生态环境保护意识，规范民众倾向行为，发挥司法作为生态环境保护的最后一道屏障作用。

(四)健全京津冀区域生态保护补偿机制

根据调查显示，有83．4%的受访者认为京津两地应该适当加强对河北省的生态补偿。的确，河北省作为“京津冀区域的生态环境支撑区”，在整个京津冀地区的生态建设和环境治理中地位突出，作用关键。考虑到河北省对于京津冀区域生态环境保护作用特殊以及面临生态环境治理形势严峻、经济压力大等问题，京津两地应该对河北省进行维度多重、方式多元、长期有效的生态补偿。具体而言，一是通过立法的方式，明确规定建立长期稳定的京津冀生态补偿机制和环境治理经济帮扶机制。明确补偿依据、补偿规则、补偿重点，加强对河北省白洋淀和张北防护林的生态保护补偿［4］。二是建立健全京津冀生态补偿专项资金制度。明确生态补偿资金的筹集、分配、管理办法，制定生态补偿资金使用信息披露制度，加强社会各界对资金使用全过程的监督。三是完善多元化的生态补偿方式。在传统的财政支付转移、税收优惠政策等补偿手段之外，还应加强技术性的生态补偿，充分运用京津两地尤其是北京的科研优势，积极发挥其对河北省清洁生产等生态环保技术发展的辐射带动作用。四是研究制定京津冀生态补偿标准体系。在坚持生态补偿范围全覆盖的前提下，引入市场机制，在明确最低补偿标准的基础上进一步推进实现标准的动态更新，因时因地科学调整补偿标准，在京津冀生态补偿大框架内进一步追求精细、有效的“差别化补偿”。

(五)加强公众参与和监督渠道的建设

调查数据显示，在涉及民众环境保护意识和行为方面，民众的环境保护意识和行为的状况整体呈现良好态势，社会民众具有积极参与、积极行动、积极表达个人意见的热情。为此，一是构建环境保护激励机制。在公民素质没有达到能够完全靠自身的自觉性维护好环境的时候，通过给予公民一定的激励和诱导来促使他们积极投身到环保活动中是一种极其有效的环保手段，一方面加强了群众保护环境的自觉性，一方面减小了环境执法可能遇到的阻碍。二是构建环境保护公众参与机制。这种参与不仅包括在环境执法中执法对象的知情权，还包括平时的参与管理权、协助管理权、知情权、批评权、检举权等。建设好公众参与的渠道将有效调动公众参与环境执法活动的积极性，提高公众参与环境执法活动的便捷性，对于强化环境执法的效果有很强的作用。三是配套完善公众参与监督制度。这种监督制度不仅应包括对于环境违法行为的监督，还应当包括对于环境信息披露的监督。为加强公民参与监督的积极性，可在有关环境决策前建立环境守法奖励制度、健全环境影响评价制度等外部制度，以促进环境执法效果的提升。

(六)加强对于环境污染问题的调查研究，加快生态环保技术研发

根据调查结果显示，在“企业应当在京津冀生态环境协同治理中做些什么”的调查中，有60%左右的受访者认为企业应当承担更多的社会责任，通过加强环保科技研发、增加环保资金投入、减少污染物排放、自觉接受监督、参加环保公益事业等在京津冀生态环境协同治理中发挥重要作用。为此，政府应当发挥主导作用，要从根本上了解京津冀区域环境问题产生的原因、恶化的原因，认清当前治理形势。对于已经存在的环境问题，相关政府部门、环保机构应当进行充分的调查，分析问题产生的内在原因，在科学分析的基础上做到合理应对已经存在的环境问题。此外，在进行产业转移的同时，要合理规划治理方案，做到边保护边治理，而不是走先污染后治理的老路。要预测到转移的企业可能对新环境引起的污染危害，要研发和采用先进的生产技术，推进绿色生产、清洁生产，力求在产业转移的同时做到产业升级。只有提前预测环境污染状况，合理规划产业转移，才能防患于未然，减少可能引发的环境损害，真正达到京津冀区域产业合理有序发展的目的。

(七)加强京津冀区域环境协同治理的宣传

根据调查结果显示，在“是否了解京津冀协同发展”的调查中，对于京津冀协同发展战略非常了解、比较了解和一般了解的受访者总和占比81．11%，但在“是否了解京津冀协同发展战略对生态环境是否有专门要求”的调查中，非常了解、比较了解和一般了解的受访者总和占比69．1%，其中，非常了解者仅占4．26%，比较了解者占24．87%，一般了解者占39．97%。由此可见，京津冀协同发展战略具备较好的民众认识基础，但对生态环境协同治理的民众认知还需深化。可见，提高环境执法效能的根本途径在于提高公众的环保意识，鼓励和引导公众自觉参与环境保护。环境执法实践表明，公众广泛参与环境执法比单纯的政府执法效能更明显，而且可以减少执法成本。环境执法需要执法主体和执法对象相互配合才能减少执法成本，提高执法效率。在社会主体的守法意识没有达到自觉遵守、维护环境法的情况下，需要一种激励机制来促使他们积极遵守和维护与环境保护相关的一系列法律，以减少环境执法的阻碍，降低环境执法成本。此外，环保组织还可以通过开展各种环保宣传、教育咨询活动，提高公众群体的环保意识。同时公众代表参与环境执法又能了解更多的京津冀生态环境协同治理的信息，并将这些信息传达给其他公众，提高环保意识和丰富环保信息，促进公众更积极有效地投入环保活动中，从而为环境执法主体的执法奠定坚实的群众基础［5］。

参考文献

［1］杨晖，贾海丽．京津冀协同立法存在的问题及对策思考———以环境立法为视角［J］．河北法学，2017，(7)．

［2］京津冀法院联席会议第一次会议在京召开［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/2016－05/31/c_129031279．htm，2017-06-23．

［3］刘广明．协同发展视域下京津冀区际生态补偿制度构建［J］．哈尔滨工业大学学报，2017，(4)．

［4］常纪文．京津冀生态环境协同保护立法的基本问题［J］．中国环境管理，2015，(3)．

［5］黄锡生，王江．中国环境执法的障碍与破解［J］．重庆大学学报·社会科学版，2009，(1)．

基金项目：国家社会科学基金重点项目《京津冀区域生态环境协同治理政策法律问题研究》(15AFX022)的阶段性成果

作者简介：孟庆瑜(1973-)，男，河北阜平人，法学博士，河北大学国家治理法治化研究中心主任，河北大学政法学院教授、博士生导师，研究方向：经济法、环境资源法；梁枫(1976-)，女，河北阜平人，河北大学马克思主义学院博士研究生，研究方向：生态文明与法治建设。

文章来源：《河北法学》2018年第2期