摘要：生态文明是理论与实践的有机统一。文章探讨了生态文明的内涵、理论基础与理论演化，回顾了生态文明理念的提出及其演变过程，结合“绿水青山就是金山银山”分析了生态文明建设的理念抽象和实践探索，从经济发展、人居环境、生态保护等方面提出了生态文明建设的重点，从制定并实施最严格的制度、发挥政府的引导作用、完善法律法规、发挥市场机制的决定性作用、加强部门集成和协调、创建生态社会文化氛围等方面提出了建设生态文明的若干保障措施。

关键词：生态文明；理论演进；生态文明建设；实践探索；制度保障

中图分类号：X-01；F062.2文献标识码：A文章编号：1671-4407(2017)04-175-07

1生态文明的理论演进

1.1生态文明的内涵

从生态文明的理念提出，到我国生态文明试点的推进，虽已历经多年，但对生态文明的理解依然是见仁见智：有人强调生态保护，有人强调污染治理，有人强调生态修复，有人强调人与自然和谐。无论是否理解为组词的偏正结构，生态文明均涉及生态和文明两方面。1866年，德国学者海克尔把“研究有机体与环境相互关系”的科学命名为生态学。生态学研究表明，生态指生物之间、生物与环境之间的存在状态及相互关系，有着竞争、共生、自生和再生的演化规律，有着保持时间、空间、数量、结构和秩序的持续与和谐功能。文明是社会发展的产物，是一切物质文明和精神文明的总和。英国著名历史学家汤因比[1]在《历史研究》中提出，文明包含政治、经济、文化三个方面，其中文化构成一个文明社会的精髓。

人与自然关系通过社会联系起来。人与自然之间存在着复杂的相互关系：在人的关系中有人与人、人与社会关系；在自然关系中有各种要素之间的相互关系。马克思、恩格斯在全面研究自然、人、社会演变历史及其相互关系的基础上，揭示了人是自然界的产物，是在自己所处的环境中并且和这个环境一起发展起来的。自然是人类生存和表现自我的基本条件。劳动使人们以一定方式结成一定的社会关系，社会是人与自然关系的中介，把人与人、人与自然联系起来。

人是生态文明的主体，生态文明是人与自然界相互作用的综合结果；人的活动作用于自然界，自然也反作用于人类。人在利用自然、改造自然的同时也使自然发生改变，如人为活动排放的污染物会污染环境，植树造林会改善生态环境。自然活动会影响人类、也会反作用于人类。地震、火山喷发等是自然活动，其发生是目前技术经济条件下人类难以改变或抗拒的；这就需要在了解自然、尊重自然、顺应自然的前提下，学会利用自然造福人类。

1.2生态文明在中华文明中的理论演变

生态文明理论在我国有一个逐步形成和不断完善的过程。简要回顾和归纳我国有关生态文明理念的形成和演化过程，十分必要。

中国古代有着系统完整的生态文明理念。以儒释道为中心的中华文明，蕴含着深刻的天人调谐思想和生态伦理智慧。五千年中国传统文化的主流，是儒释道三家“合一”；中华民族在历史发展中形成了自己的独特文化体系：“中”“和”“容”，即中庸之中、和谐之和、包容之容。《周易》中“见龙在田，天下文明”是文明的最早表述；“自强不息”“厚德载物”是中华文明精神的高度概括。唐代孔颖达注疏《尚书》时将“文明”解释为：“经天纬地曰文，照临四方曰明。”“经天纬地”意为改造自然，属于物质文明范畴；“照临四方”意为驱走愚昧，属于精神文明范畴[2]。

中国儒家关于生态环境的认识精髓是德性，主张以仁爱之心对待自然，主张“天人合一”，肯定人与自然界的有机联系和有机统一。所谓“天地变化，圣人效之”“与天地相似，故不违”“知周乎万物，而道济天下，故不过”，体现了人本价值取向。《中庸》里说：“能尽人之性，则能尽物之性；能尽物之性，则可以赞天地之化育；可以赞天地之化育，则可以与天地参矣。”这是儒家德政的具体主张。

中国道家关于生态环境的认识精髓是顺应自然，并通过敬畏自然来完善自我。道家强调人以尊重自然为最高准则，要达到“天地与我并生，而万物与我为一”的境界。庄子把物中有我、我中有物、物我合一的境界称为“物化”，即主客体的融合。这种追求超越物欲，肯定物我融合的自觉意识，在中国传统文化中具有不可替代的作用。

中国佛教关于生态环境的认识精髓是慈爱，认为世间万物皆有生存的权利。《涅槃经》中说：“一切众生悉有佛性，如来常住无有变异。”一切生命既是自身，又包含他物，善待他物即是善待自身。从善待万物角度出发，佛教把“勿杀生”奉为“五戒”之首。在人与自然的关系上表现出慈悲为怀的生态伦理精神，并通过利他主义实现自身价值。

文化既要传承，更要发扬。生态文明理论的提出，是党中央国务院从我国基本国情和发展阶段的主要特征出发加以不断创新的结果。我们不仅要传承“但存方寸地、留与子孙耕”的耕地保护意识、“一粥一饭，当思来之不易”的勤俭持家品德，更要学习古人通过制度保护环境的做法。《逸周书》上说：“禹之禁，春三月，山林不登斧斤。”不登斧斤是因为春天的树木刚发芽，不能砍。《周礼》上则说：“草木零落，然后入山林。”又如“殷之法，弃灰于公道者，断其手”，即通过立法对不爱护公共卫生者处以重罚，也是中华文明传统中的组成部分。

2绿水青山就是金山银山，是生态文明的理论升华

2.1我国经济建设中并未忽视生态环境建设

人与自然的和谐，一直是我国的崇高追求，从把环境保护确定为基本国策，到“一退三还”政策的实施，党的十六大关于“生产发展、生活富裕、生态良好”（“三生”）的提出，到党的十八大关于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”总体布局，以及“新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”的协调推进，再到绿色发展理念，反映了我国的经济建设中并未忘了环境保护，而生态环境问题的产生总是伴随经济发展全过程的；生态文明建设在我国现代化中的地位越来越重要。

建国之初，我国的环境问题并不突出，更多的是“百业待兴”：将恢复生产和经济建设作为重要任务，注意工业建设中的产业布局，尽可能把污染企业建在远离城市的工业区，在市区和工业区之间建设林木隔离带，以减少工业“三废”影响和危害居民健康。一些有污染风险的项目，如156项大中型项目，有计划地采取防治措施，同时建设污水处理和消烟除尘设备，以减轻其危害[3]。1956年卫生部、国家建委联合颁发《工业企业设计暂行卫生标准》，提出环境保护的要求[4]。

根据周恩来同志的指示，中国政府派出代表团参加1972年6月5日在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议；中国代表团的一些建议写进了会议文件。1972年6月，国务院在批转《国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》中，首次提出“三同时”制度。1973年8月5日至20日，第一次全国环境保护会议在北京召开；会议审议通过了“全面规划、合理布局，综合利用、化害为利，依靠群众、大家动手，保护环境、造福人民”的32字环境保护方针，对我国现今的环境保护仍有一定的参考意义。

1998年长江全流域洪水后，我国启动了退耕还田、退耕还林还草等生态建设工程，已取得初步成效。2003年6月25日，中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》中提出“建设山川秀美的生态文明社会”的要求，生态文明第一次进入党中央文件。党的十六大提出了“生产发展、生活富裕、生态良好”的小康社会目标。党的十七大报告指出：建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。从党的十二大到十五大，党中央一直强调建设社会主义物质文明和精神文明，党的十六大提出社会主义政治文明，党的十七大提出生态文明，体现了生态文明对中华民族生存和发展的重大意义。

党的十八届五中全会提出了绿色发展理念。发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。在生态文明建设中，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全做出新贡献。

事实上，绿色发展理念经历了绿色发展、生态文明、绿色化等内涵的变化，本质上是要解决不协调、不平衡和不可持续问题，追求人与自然的和谐发展，并可细分为经济发展与环境保护的关系、人地关系等等。

2.2“绿水青山就是金山银山”是中国化的马克思主义认识论

“绿水青山就是金山银山”，反映了人们对绿水青山生态价值的认识过程。习近平以通俗而又形象的语言指出“绿水青山就是金山银山”，揭示了马克思主义关于人与自然关系认识的时代变迁，是中国化的马克思主义认识论[5]。

如果将发展比作一个登山过程，山还是那座山，在不同的发展阶段人们对“绿水青山”的认识是不同的，支付意愿（WTP，人们愿意付出的资金）不同，对自然的开发和保护态度和做法也不同。用倒“S”型曲线解释即是：在登山前的山脚下，人们想到“砍柴烧”、绿水青山“不能当饭吃”；在登山中，由于饿怕了会乱砍滥伐、破坏生态环境；接近或翻过山顶时，蓦然回首发现绿水青山的美轮美奂，意识到保护生态环境的重要性，并探索用可持续的途径将之转化为“金山银山”。

“既要绿水青山也要金山银山”，强调了经济发展与环境保护兼顾。从发展角度看，强调发展的后劲，要立足当前，着眼于长远；在发展中保护生态环境，在保护生态环境中发展经济。如果将发展比作“接力赛”，每一代人是接力赛中的一位“运动员”，人类社会可持续发展犹如“接力棒”从前一位运动员手中顺利递到后一位运动员手中、不能掉了或为下一位运动员带来不必要麻烦。我国有大量与可持续发展内涵一致的词汇；例如“前人栽树、后人乘凉”等。

“宁要绿水青山不要金山银山”，强调的是宁愿不发展也不能破坏生态环境；因为生态环境一旦遭到破坏，恢复起来很难。由于人类不合理利用自然致使文明消失，国内外有大量的例子。例如，古埃及文明、古巴比伦文明、玛雅文明等都湮灭了。我国新疆境内楼兰古城的消失，可能与当地水资源利用不当或水源枯竭有关。我国有大量反映这种思想的词汇，如“坐吃山空”“吃祖宗饭、断子孙路”等。从世界发展历史看，一些国家在发展到一定阶段后，提出通过环境标准优化发展的理念，以环境保护“倒逼”产业结构优化升级。

“绿水青山就是金山银山”，反映了人对自然生态价值的认识回归。核心是，人们要尊重自然规律，采用集约、高效、循环、可持续的利用方式开发利用自然资源、环境容量和生态要素，体现了保护“绿水青山”就是做大“金山银山”、破坏“绿水青山”就是损耗“金山银山”的价值观和政绩观。从投资角度看，今天的投资不仅要产生短期的效益，更要为明天的发展奠定基础。

“绿水青山就是金山银山”，是从“经济人”到“理性经济人”的升华，揭示了可持续的转化途径；是一种可持续的发展理念、思路，是一种制度安排和可持续发展的必然结果[6]。将资源优势变成经济优势，没有“放之四海而皆准”的模式，而要从实际出发，尊重自然、顺应自然、保护自然，这是生态文明建设原则；利用自然造福人类，则是从我国国情和发展阶段必须做出的选择。

对相对发达的东部而言，周边居民在吃穿无忧、有剩余时间和资金的情况下，愿意花钱到“绿水青山”之地去旅游、去养生，构成了“就是金山银山”的外部因素。外因要通过内因起作用。实现“就是金山银山”的转化，需要创新思路和发展模式，吸引人来养生、来消费。通过多年探索，浙江安吉发展形成了美丽乡镇建设、特色生态产品供应等发展模式。对那些“生态环境好、经济欠发达”的地区而言，必须在自然资源和生态容量内发展经济，如可以发展富民的旅游产业，形成新的业态。大力发展生态旅游，让游人形成“除了照片什么也不要带走，除了脚印什么也不要留下”的好习惯。利用林区负氧离子多、一些地区好水多等资源特点，积极发展养生、养老等产业。发展林下经济，开发有机农业和生态产品，延伸产业链，提高产品附加值，使民生得到不断改善。

马克思有一句名言：问题是时代的口号。人类自诞生以来，就从自然界索取资源、享受生态系统服务；当人类活动超过生态系统的承载能力时，会导致人类文明的湮灭。对此，恩格斯告诫我们：“不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”美国“生物圈2号”计划，验证了现有技术经济条件下人还造不出适应自己生存的环境。1991年，美国在亚利桑那州图森市北的沙漠中建了一座微型人工生态系统，8位科学家原来准备在实验室做两年的实验，由于二氧化碳浓度升高等原因，最后的两名科学家在不到一年的时间内就走出了实验室。试验失败了。试验的失败揭示了一个客观真理，地球是我们惟一的家园，人类必须保护地球——我们惟一的家园！

3生态文明建设重点与实践途径

生态文明建设是一个系统工程。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，生态文明建设的基本途径是绿色发展、循环发展、低碳发展，建设美丽中国，实现中华民族永续发展。习近平多次强调指出，必须把环境治理作为重大民生实事紧紧抓在手上。要按照系统工程的思路，抓好生态文明建设重点任务的落实，切实把能源资源保障好，把环境污染治理好，把生态环境建设好，为人民群众创造良好生产生活环境。

3.1经济繁荣是生态文明建设的基础

经济繁荣在于工业化，工业化是每一个国家均无法逾越的发展阶段。在我国工业化和城镇化的历史进程中，工业发展创造了供应，以满足城乡居民群众的衣食住行需求；城镇化创造了经济发展的需求，引导着产品和产业结构升级和技术进步。以尽可能少的资源消耗和污染物排放完成工业化和城镇化的历史任务，这是我国不得不经历的发展阶段，也是迈向“能源资源集约利用、污染物排放减少、环境负面影响降低、劳动生产率提高、可持续发展能力增强”的必然选择。

经济绿色化的重点是工业绿色化。工业绿色化包括“传统工业绿色化”和“发展绿色产业”两方面，可从产业布局、结构调整、全生命周期的资源环境管理、技术创新，以及激励和约束机制等方面动脑筋、下力气，实施品牌战略，发展生产性服务业，以降低单位产品的资源重量和污染物排放强度；重要途径是推进节能、减耗、减排、降碳等项工作，使生产同样的产品消耗的能源、原材料、水资源和土地资源等尽可能少，或生产同样产品消耗的资源能源尽可能少。发展绿色产业，既可能覆盖所有战略性新兴产业，也可能仅覆盖节能环保产业，本质是产业结构调整和转型升级，不仅能顺应国际潮流，也能缓解资源环境约束。

优化产业布局可以收到提高经济质量和效益之效。工业园区是产业集聚空间，驱动力是靠近原料（如资源型城市分布在矿产富集区）、靠近市场或靠近企业（即企业“扎堆”），以降低运输成本或进行配套生产。建国后我国不少城市建了钢铁厂，本意是就近市场（即钢材用于城市建设），还能把水渣、钢渣等废物用作水泥原料，钢厂余热用于居民洗浴等。由于技术水平和制度安排等方面的原因，这一构想并没有成为现实，还成了城市污染源。企业集群可以是自发的，浙江义乌的小商品市场和“前店后厂”就是如此；也可能是规划的。我国一些地方的工业园区，圈了地、建了厂房，就是没有生产线；盘活这些存量大有可为。

绿色制造是工业绿色化的重要举措。赢得工业绿色发展主动权，最根本的是靠科技的力量，最关键的是要在创新驱动上有所作为。国务院批准出台了“中国制造2025”，应统筹规划，以市场为导向，以企业为主体，以绿色化、智能化为方向，循序渐进加以推进；坚持创新驱动、智能转型、强化基础，把构建高效、绿色、循环、低碳制造体系放在更加突出的位置，从制造大国迈向制造强国，并带动智慧城市、智能物流、智能电网等的建设。推进传统制造业的绿色化改造，用高效绿色生产工艺技术装备改造传统制造流程，提高绿色化水平。

3.2统筹推进城乡一体化，创造可持续的人居环境

城市是人类文明的标志，有着密集的人口，现代化的企业，风格各异的建筑，繁华的商业和金融服务区，繁忙的交通运输，密如蛛网的“生命线”工程……为居民生活带来了极大便利，提供了广阔发展空间；为输送人流物流能量流，汽车站、火车站、飞机场等交通枢纽大多建在城市，城市也是互联网注册用户最多之地。

城市是生产和消费集中地；城镇化是人的聚集过程、产业结构的优化过程、消费品的升级过程。进城当市民，过上美好生活、享受城市文明成果，是中国农民的历史夙愿。进城的人多了，满足市民吃饭需求要大量的农田长庄稼；满足社会需求要供电、供水；满足环境需求要处理处置废物；满足吃饭需求的农田、生活需求的水、电，废物处理需求的环保，构成了城市“生态足迹”。居民的穿衣吃饭、家政需求还可以带动服务业的发展。

绿色城市化的目标是可持续。绿色城市化要有适度的人口、繁荣的经济，要大街清洁、满眼绿色，居民生活要井然有序又不失活力；随着城镇化由量的扩张走向质的提高的转型升级，资源强度要不断下降，碳生产率显著提高，人居环境明显改善，天蓝地绿水清；既满足当代人的发展需求，也为未来的发展留有足够资源和空间；今天的发展不能以破坏环境为代价，还能为未来发展奠定基础、创造条件。

合理规划城市布局和功能分区。我国国土辽阔，哪些地方建城，哪些地方发展农业，哪些地方应该保护，主体功能区划已有原则安排。一些城市建在了山脚下，时刻受“滑坡”等地质灾害的威胁；一些地方“挖山不止”，不仅破坏生态环境，还增加水土流失。因此，合理布局城市，合理规划和建设城市的生产、生活、服务等功能区，减少“睡城”和“潮汐式”交通拥堵，十分迫切。中国古人“逐水而居”；建于公元前256年的都江堰仍在造福于成都平原，这些思想值得借鉴。

发展绿色建筑。在我国城乡建设中，反映原有特色的建筑风格消失了，千城一面，徽派建筑、福建民居，危楼跨水、高阁依云等建筑风格不见了，鸽子笼式的建筑或水泥森林耸立，不仅丢掉了厚墙矮屋的节能本质，也割断了文化联系，邻里不相识。因此，应修订建筑物使用寿命标准，减少大拆大建行为，限制不节能的“形象工程”。如果城乡建筑不能按照节能标准进行，使用中必然将浪费大量能源，改造也要大量资金。建设低碳交通运输体系。在200万以上人口的大中城市，建设以轨道交通为干线、公共汽车为衔接、自行车和人行道相配套的道路体系；建设现代物流信息系统，实行交通运输现代化、智能化、科学化管理，减少运输工具的空驶率；鼓励公众绿色低碳出行，减少不必要出行。

实现城乡统筹一体化发展。“小康不小康，关键看老乡”。加快中小城镇和新农村建设，加大基本公共服务投入，加强农村饮水工程、公路、沼气、电网和危房改造。取消户口制度藩篱，以有利于农村劳动力的转移和就业；改善农民工就业、居住、就医、子女就学等基本生活条件，逐步纳入城镇社会保障体系和住房保障体系；推动资金、技术、人才等要素进入农村，形成以工带农、以城带乡的协调发展新格局。

3.3以系统工程思路抓好我国的生态环境保护

优化国土空间开发格局。总体目标是：生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀。国土是生态文明建设的空间载体，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，统筹人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。加快实施主体功能区战略，严格实施环境功能区划，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。坚持陆海统筹，进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋，提高海洋资源开发能力，保护海洋生态环境，扎实推进海洋强国建设。

节约资源是保护生态环境的根本之策。我国生态环境的退化或破坏部分来自于资源的过度开发、粗放使用。例如，造纸废水中含木质素、纤维素，利用起来可以生产产品，还可以减轻环境污染。如果竭泽而渔，最后必然是什么鱼也没有了。扬汤止沸不如釜底抽薪，建设生态文明必须从资源高效使用这个源头抓起，把节约资源作为根本之策。要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变；加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度。推进能源革命，控制能源消费总量，推进煤炭的清洁高效安全和可持续利用；加大新能源技术工艺装备研发力度，提高可再生能源使用比率，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源产业发展，确保国家能源安全；努力控制温室气体排放，积极应对气候变化。加强水源地保护，推进水循环利用，建设节水型社会。严守十八亿亩耕地红线，严格保护耕地特别是基本农田，严格土地用途管制。加强矿产资源勘查、保护、合理开发，提高矿产资源勘查合理开采和综合利用水平。大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。

加大污染治理力度。良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础。要以解决损害群众健康突出环境问题为重点，坚持预防为主、综合治理，强化水、大气、土壤等污染防治，着力推进重点流域和区域水污染防治，着力推进颗粒物污染防治，着力推进重金属污染和土壤污染综合治理，集中力量优先解决好细颗粒物（PM2.5）、饮用水、土壤、重金属、化学品等损害群众健康的突出问题，切实改善环境质量。实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，推进荒漠化、石漠化综合治理，扩大湖泊、湿地面积，保护生物多样性，提高适应气候变化能力。在污染治理和生态修复中，应当尊重自然规律，尽可能将环保产业与循环经济有机地结合起来。例如，可将城市污水处理—中水利用—污泥产生沼气等联系起来，可将垃圾处理—餐厨垃圾资源化利用—河道清淤—生物质发电等产业联系起来，形成环保—新能源一体化的产业链，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。

牢固树立生态红线的观念。生态红线，国内相关主管部门分别提出了环保红线、耕地红线、水资源红线、林业红线等，构成了国家生态安全的底线和生命线。这个红线不能突破，一旦突破必将危及生态安全、人民生产生活和国家可持续发展。我国生态环境问题已经到了很严重的程度，非采取最严厉的措施不可；不然，不仅生态环境恶化的总态势很难从根本上得到扭转，其他生态环境目标也难以实现。习近平强调：“在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”因此，要精心研究和论证，究竟哪些要列入生态红线，如何从制度上保障生态红线，把良好生态系统尽可能保护起来。对于生态红线全党全国要一起遵行，决不能逾越。

4完善生态文明建设的保障体系

4.1制定并实施最严格的制度

建立健全资源生态环境管理制度。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，加快建立国土空间开发保护制度，健全能源、水、土地节约集约使用制度，强化水、大气、土壤等污染防治制度，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，健全环境损害赔偿制度，强化制度约束作用。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气。

生态文明评价指标体系，是近年来国内有关学术机构研究的重点。事实上，用一套指标体系评价经济地理条件完全不同的地区并进行排队，并不合适。天蓝地绿是生态文明的标志，是一定经济地理条件下人类的生产方式和生活方式带来的自然表现；但植被茂盛并不代表生态文明。例如，在地球历史上的中生代植被茂盛、恐龙很多，却从未被历史学家认为是生态文明时代。不同气候条件的地区景观完全不同，如青岛、厦门、海南岛等沿海城市风光迤逦，不同于乌鲁木齐、兰州、鄂尔多斯等内陆城市；同样，不同地区生态环境保护或建设的投入需求不同，投入同样资源的绩效也不一样，对其评价因而需要有反映各地特色的不同指标，特别是进展或动态变化指标[7]。

完善经济社会发展考核评价体系。科学的考核评价体系犹如指挥棒，在生态文明制度建设中是最重要的。要把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。

建立责任追究制度。资源环境是公共产品，对其造成损害和破坏必须追究责任。对那些不顾生态环境盲目决策、导致严重后果的领导干部，必须追究其责任，而且应该终身追究责任。不能把一个地方环境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官还照当，不负任何责任。要对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

按照十八届三中全会要求，经过几年的努力，建成系统完备、科学合理、运行高效的生态文明制度，包括空间开发、用途管理、有偿使用、污染治理、生态补偿、红线管理、损害赔偿、责任追究等方面，保障生态文明建设取得预期成效。

4.2完善经济政策，发挥政府的引导作用

生态环境是公共物品，环境保护是“市场失灵”的领域，理应发挥政府的管理和调控作用。良好生态环境是最公平的公共产品，是最实惠的民生福祉。自然资源价格扭曲、环境成本没有内部化，是我国环境污染形势严峻、生态系统退化的重要原因，也是需要政府发挥作用的领域。

保护生态环境是各级地方政府的职责所在。政府的作用是制定法规、政策、规划等，并采取切实可行的措施加以监督执行。应综合运用价格、财税、金融等经济手段，加大对生态文明建设科技研发、推广运用的公共财政投入，通过财政补贴，引导居民退出那些按联合国评价指标评估不宜居住、生态脆弱的一些地区试点，以利于生态系统的“自然恢复”，也利于公共财政的可持续性。增加生态文明建设的公共财政投入，使得用于资源节约和环境保护的公共财政投入占GDP的比重不断增加，增长比例高于同期财政收入增长；避免对社会资金产生“挤出”效应，将绿色产品纳入政府采购清单，培育生态产品市场。

梳理优惠和补贴政策。修订“最低价中标”等变相激励假冒伪劣的政策，取消不利于绿色化的补贴政策，避免政策执行走样，特别是要避免政策实施产生“负效应”。一些地方采取土地优惠、税收优惠、财政补贴、降低环保标准等政策措施招商引资，结果却是“污染转移”，招来了大量的高能耗、重污染企业，加剧了产能过剩；而产能过剩是最大的资源浪费和生态破坏。一些政策实施产生了负效应。例如，资源综合利用激励政策，在促进相关产业发展的同时，产生了“废物收费”效应，与国际通行的“排污付费”原则相悖；作为“经济人”的企业会选择被罚款而不是污染治理。又如出口退税政策，在促进稀土等资源、多晶硅等初级产品出口的同时，加快了我国矿产资源的耗竭，还受到日益增多的“双反”调查。因此，应调整并逐步取消“两高一资”产品出口退税政策；鼓励自然资源和原材料进口，提高利用国内外“两个市场、两种资源”的能力。

理顺资源政策价格体系。让低收入人群在生态环境保护中得到应有的实惠，就应当加快自然资源价格改革，对水、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源资产进行确权；改革资源定价机制，以反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和恢复修复效益。开征资源税，由从量计征向从价计征转变。实施与生态保护绩效挂钩的生态补偿政策，既有利于共同致富，也可以避免财政转移支付中的弄虚作假、“养懒汉”等弊端；既有利于调动公众积极性，也能达到增加森林覆盖率、改善生态环境的目的，可谓一举多得。

4.3完善法律法规

建设生态文明，必须依靠制度和法治。我国生态环境保护中存在的一些突出问题，大都与体制不完善、机制不健全、法治不完备等因素有关。习近平指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”

加快生态文明建设的立法工作。处理好法规之间的衔接，构建起系统、完善、高效的促进生态文明建设的法律法规体系。把生态文明的内在要求写入宪法，从根本大法上保证生态文明建设的健康发展。加强环境保护法、大气污染防治法、清洁生产促进法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、环境影响评价法等法规的修订，完善配套法规和实施细则，使环境污染损害赔偿有法可依。完善大气、水、海洋、土壤等环境质量标准，完善污染物排放标准中常规污染物和有毒有害污染物排放控制要求，推进环境风险源识别、环境风险评估和突发环境事件应急标准建设。修订或终止那些不适应生态文明建设要求的政策法规和标准，建立清洁生产“领跑者”制度，加大不达标企业的淘汰力度；制定有利于增强节能环保产品生产能力的政策法规。

法律的生命在于执行。落实环境目标责任制，实行一票否决制。继续推进主要污染物总量减排考核，探索开展环境质量监督考核。地方人民政府是规划实施的责任主体，要把规划目标、任务、措施和重点工程纳入本地区国民经济和社会发展总体规划。加大执法检查的力度，切实维护法律的尊严。合理利用司法资源，依法推进生态文明建设。健全执法机构，配套监督、约束和激励机制，加大监督和执法力度，做到有法必依，执法必严，违法必究。

4.4发挥市场机制的决定性作用

利用市场机制，本质是以较低的成本和较高的效率建设生态环境。促进“绿水青山就是金山银山”的转化，生态权证交易可能是一种好形式。解决一些地区“端着绿水青山的金饭碗讨饭吃”的问题，应赋予生态环境一定的经济价值。具体做法是，以某个年份为起点，将森林蓄积量、二氧化碳吸收量等的变化折成可交易的生态权证，经第三方监测、认证和市场交易，让生态环境保护者获益。创建资源环境市场，建立节能量、碳排放权、排污权、水权等交易制度，促进交易市场的发展。由于多方面原因，“谁污染谁治理”的环境经济政策执行效果并不理想，一些地方甚至出现了“光污染、不治理”的情形。

加快环境税改革；有条件的地区提高排污费征收标准，使第三方治污企业能够正常运行并有微利。在征收碳税试点的同时应降低企业所得税税率，体现改革的“双重红利”。由于大气环境是无价的，企业会无所顾忌地向大气排放污染物；居民出门就要开车，因为汽车排放尾气不要付费。迫切需要将大气环境定义为一种环境资源并予以定价，以充分反映环境资源利用和污染治理成本，让清洁大气环境利用者、污染者承担成本。

4.5加强部门集成和协调

生态文明建设涉及部门众多，需要集成并形成合力。我国现行生态文明建设管理体制存在亟待完善的地方。一是涉及部门多，职能交叉、相互扯皮、短期行为等问题在一定程度上存在；管理部门间沟通协调差，发布的数据相互矛盾，影响政府公信力。二是多元化的社会管理体制尚未建立，近年来的环境保护“邻避运动”，表明公众意见仍未能成为地方环境决策的重要依据。三是缺乏合理的损害赔偿制度和严厉的责任追究制度。对污染环境的企业只是象征性的罚款，对盲目决策、造成严重资源环境后果的领导不追责，成为竞相效仿的“逆导向”。因此，要完善生态文明管理体制。按所有者和管理者分开、一件事由一个部门管理的原则，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的资源管理部门。如果国家设立“资源委员会”，就需要明确各级委员会的职能和分工，强化协调和监督功能。鉴于我国自然资源所有制的复杂性，行政管理部门既可以按水、国土、生态、环境保护等要素设置，也可以按经济增长与产业联系的关系设置；既应避免国土空间管理碎片化，也应防止职能交叉，降低行政效率。对山水林田湖海进行统一保护、统一修复和统一监管，需要对国土、环保、农业、水利、林业、海洋等部门管理的生态保护区统筹规划，探索完善国家公园管理体制，减少“九龙治水”现象。应理顺中央和地方关系，按照责任和权利对等的要求，地方根据各自的需要设立管理机构，减少管理层级，提高地方政府对生态文明制度的执行力。

4.6创建生态社会文化氛围

生态文化是一种弘扬人与自然和谐的文化，是重视生态价值的文化，是一种有利于节约资源保护环境的文化和社会氛围。生态文化可以培养人们尊重自然的价值观，避免人类向自然界的过度索取，避免人们以牺牲环境为代价发展经济。

把生态文明纳入教育体系。从小学到大学、成人教育、终身教育和宣传、培训活动，循序渐进地推进生态环境知识的普及和提高，注重基础性、广泛性、持久性、针对性和趣味性；社会要普遍、常态、永久性地开展敬畏自然、珍惜生命、保护环境、节约资源、友好互助、协同共生的宣传和教育；在全社会牢固地确立人人遵循、人人监督的生态伦理和生态公平正义的道德规范和制度激励体系。创新社会管理，积极发挥社团组织的作用，健全资源消耗最小化、效用和服务最大化的长效机制，从而把平等、效率、正义有机地统一起来，实现各尽所能、各得其所。

生态文明建设，需要全社会的生态自觉，需要公众参与和行动。应当通过环境保护和可持续发展的宣传教育，提高全社会生态文明建设能力。大力开展生态文明系列创建活动，使广大人民群众主动参与生态文明建设和公益性活动，从小事做起，如垃圾分类、爱护公共卫生、植树造林等；从自己身边的事情做起，如不使用一次性筷子和薄塑料袋，捡起“菜篮子”、循环使用包装物等。

只有共同的忧患，才有共同的智慧；只有共同的行动，才有共同的未来。将生态文明理念体现在日常生活中，形成节约资源、保护环境的产业结构、生产方式和消费模式。

参考文献：

[1][英]汤因比.历史哲学[M].刘远航，编译.北京：九州出版社，2002.

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作者简介：周宏春，男，江苏建湖人，博士，研究员，国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员，研究领域为资源、环境、可持续发展、循环经济、低碳经济等。

文章来源：《生态经济》2017年04期