司林波等：跨域生态环境协同治理困境成因及路径选择

（司林波1, 2, 3，聂晓云1，孟卫东2 ）

（1.燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004；2.燕山大学 京津冀协同发展管理创新研究中心，河北 秦皇岛 066004；3.燕山大学 公共治理研究所，河北 秦皇岛 066004）

摘要：目前， 跨域生态环境协同治理面临着环境保护内聚力不足、 责任分担难以界定、 合作共识难以达成等治理困境。 建构以内生动力为驱动的多元协同治理模式， 形成国家、 市场和社会一体化的协作性治理网络是解决跨域生态环境治理中面临的困境的有效途径。 多元协同治理模式的实现， 必须健全决策与预防、参与执行、沟通协调、信息共享和互信、 政绩考核与监管， 以及生态补偿机制等协同治理机制， 以保障跨域生态环境治理切实取得实效。
关键词： 跨域； 生态环境； 协同治理； 多元协同
中图分类号： X321 文献标识码： A

文章编号： 1671-4407(2018)01-171-05

生态环境问题已成为我国迈向后工业化和现代化的重要制约因素，其本身所具有的公共性、不确定性、外溢性以及行政区划利益分割所带来的行政壁垒，使得生态环境的跨域治理成为一项十分棘手的问题。本文将在对跨域生态环境协同治理的必要性、面临的困境及成因分析的基础上，提出跨域协同治理的对策建议。
1.跨域生态环境协同治理的理论及现实必要性
   生态环境的外部性、空间外延性使得这种“复合型”污染已超越了局部地区单独治理的能力范围，生态环境的跨域协同治理是推动我国可持续发展的现实需要。

1.1跨域生态环境协同治理的理论必要性

环境治理体制改革创新的理性选择。随着公共问题的外部化与无边界化，传统的以行政区划为边界的生态环境治理模式在提供区域公共产品面前显得束手无策，以政府、企业、社会互动合作为主体的跨域治理模式充分尊重各治理主体的平等地位，彰显了政府满足公众环境质量需求的服务型导向意识，契合服务型政府发展的基本宗旨。生态环境的跨域协同治理要求政府构建一种多元互动的综合型合作治理体系，标志着我国环境体制改革进入了一个全新的阶段。

组织要素间共同价值追求的内在要求。生态环境的公共利益为跨域协同治理提供了理念意识的趋同，公共利益的存在、公共环境的需求使得跨域协同成为可能，并将转化为治理的内驱力。在基于不同利益基础上的政府、企业、社会等不同组织要素间，共同、共享的价值追求，一方面为跨域协同治理提供了实践条件，另一方面为治理主体对环境利益共享提供了内在根据，创造了集体认同感与归属感[1]。

资源的稀缺性与区域间正和博弈的必然结果。互利共生是人与自然和谐相处的必然趋势，资源的稀缺性迫使区域间依赖性加强。在生态环境整体性和区域治理单一分割性背景下，跨域协同治理成为时下的必然选择。生态环境作为准公共物品，具有跨域服务的连续性，使得府际合作的依赖性加强[3]，纳什均衡成为各方博弈所追寻的目标。

1.2 跨域生态环境协同治理的现实意义

（1）顺应时代潮流，化解环境治理危机的需要。生态环境的负外部性打破了传统政府在治理环境问题时各自为政的局面，跨域协同治理成为生态环境治理的主导趋势。我国作为世界上环境污染最为严重的地区之一，严重影响了经济的发展与公众健康。生态环境的流动性加剧了环境污染的外部性与治理难度，并且由于地方政府理性经济人的角色，呈现出“碎片化”治理的局面，严重阻碍了生态环境的治理进程，因此创新跨域协同治理成为提升区域环境内生动力的要求，也是解决我国当前环境危机的一种必然选择。

（2）实现共同发展，避免责任互相推诿的有效探索。当前生态环境的外部性与无边界化决定了环境治理是一项复杂的系统工程，打破行政壁垒建立跨域协同治理机制是有效规制区域主体责任互相推诿的有效措施[3]。同时，由于环境的外部不经济性以及各治理主体间的复杂性与动态性，加剧了府际间、府企间的利益冲突，决定了环境问题外部成本内部化是解决环境问题的根本措施，而这一措施必须统筹明确治理主体间共同的职责，通过跨域协同治理促进环境保护的共同完善。

（3）参与全球生态环境治理，彰显中国智慧的需要。环境与发展问题是 21 世纪世界各国面临的共同挑战。生态环境问题超越国界限制，现阶段作为全球最大“制造工厂”的中国，生态环境污染十分严重，面临着国际社会的强大舆论压力，迫切需要转变生态环境治理理念，在促进自身环境质量改善的同时，还应与世界各国一道加强环境合作，参与全球生态环境的治理[4]。因此，我们必须创新环境治理机制，形成一套具有中国范式的环境治理模式，通过与各国的合作，提升中国环境治理的话语权，彰显当代中国智慧。

2 跨域生态环境协同治理的特点及困境
2.1 跨域生态环境协同治理的特点

治理主体的多元性。跨域生态环境治理主体呈现出多元化的特征，其不仅表现为区域内地方政府、环保部门、第三方等综合性合作治理体系，还表现为打破边界限制的跨域主体为改进环境质量而共同参与治理。由政府单一命令控制的治理形式向政府、企业、社会组织等多元主体权力共享、民主协商的形式转变，与传统治理模式最大的区别在于垂直集权与平行分权的治理思维。通过多元主体间的沟通协商、正外部性与负外部性的合理分摊，有效解决了传统行政区划的地理分割和碎片化治理所带来的困境。

治理过程的联动性。跨域协同治理过程的联动性表现为多元利益主体平等基础上的多方博弈，区别于传统科层制组织自上而下的命令管控模式。具体表现为基于共同价值追求之上的沟通协商、合作三个阶段 ：首先，共同价值追求是合作得以展开的前提，为跨域协同治理提供了内在根据 ；其次，沟通协商对于利益分歧的解决和探讨是增强治理主体协同性的关键，只有达到一种主体间相对满意的“条件”汇合，才能进入合作治理阶段[5]；最后，合作作为联动性最后的步骤，是联动性追求的根本目标。

治理信息的共享性。跨域协同治理是各参与主体基于平等基础上的共同的连续性的活动过程，通过对各治理主体间有限的资源整合、统一，破解传统治理模式下政府的信息垄断与信息不对称。在组织内构建共享性的组织文化，完善组织内部平等的网络化沟通渠道与知识共享平台，有效实现政府、企业、社会三者之间信息资源的有效共享。

治理目标的共赢性。治理目标的“共赢”作为区域间协同治理得以展开的前提，因此“共赢”成为各利益主体参与公共事务治理的动力源泉，是多元协同治理模式的目标所在[6]。当前我国环境质量的不断优化正是“共赢”的结果，它以各治理主体间地位的平等为基础，行为的一致为引导，相互信任为依托，在利益冲突、分歧焦点不断解决的过程中最终实现各方利益的“共赢”。

2.2 跨域生态环境协同治理的困境

（1）主体地位不平等，环境保护内聚力不足。平等的地位关系是区域间主体能够有效展开合作的前提[7]。但在跨域生态环境的实际治理过程中，政府的权力强势 主导加剧了共同参与环境治理的难度，造成生态环境治理过程中社会力量萌发不足[8]。政府作为公共资源的代理方与委托方之间信息不对称，且公众对生态环境无形资源缺乏监督意识，往往屈从于权威而甘愿放弃自己的权力，降低了生态环境保护的内聚力。

（2）多头管理，加剧责任分担矛盾。环保治理工作在环保部门牵头下由农、林、牧、副、渔等多部门全方位参与，其行政地位相同，提高环境质量是其共同职能，容易造成政出多门、各自为政的现象。跨域治理过程中责任难以界定的困境主要表现在两个方面 ：一是跨域生态环境治理过程中各相关利益主体间缺乏沟通协调，从部门利益出发且在科层管理体制弊端的影响下容易出现多头管理、重叠管理局面，出现环境问题时互相推诿 ；二是生态环境的跨域转移性、公共性造成了“公地悲剧”“搭便车”等现象的发生，每一个社会主体都不愿主动承担责任。

（3）环境治理信息共享机制欠缺，形式“信息孤岛”。信息资源是跨域生态环境协同治理的基础性资源。但从当前来看，我国跨域生态环境治理共享机制尚未健全，在实践中面临着环境检测执行标准不统一、信息发布与执行时间空间不一致、治理信息共享程度低等问题[9]，且由于治理信息共享机制形式化的建设，加剧了区域间政府部门内部的行政壁垒。在公共部门信息寻租以及“理性经济人”背景下，政府部门信息垄断成为一种可能，加剧了部门间的信息鸿沟，“信息孤岛”现象严重。

（4）目标存在差异，合作共识难以达成。生态环境治理作为一项复杂的系统工程，需要区域内各部门齐头并进、分工负责，但由于各部门自身定位与整体目标的相背离以及部门中心主义，导致区域部门间整体行动上的不协调，合作意愿低[10]。此外，还表现为地区经济政治发展的差异，区域间经济发展的不均衡，使得跨域协同治理面临生态发展目标与经济发展目标的现实矛盾，
发达地区的高生态目标追求与欠发达地区的高经济发展追求成为跨域协同治理难以有效展开的障碍。

3 跨域生态环境协同治理困境的成因分析

在对跨域生态环境协同治理面临困境进行归纳的基础上，必须对困境的成因进行进一步分析，才能够提出更加有效的治理对策。

3.1 治理主体：官本位文化传统的影响

由于公共部门的权力寻租、传统官本位思想的影响，政府在“利他”与“利己”的双重动机下，在环境治理的各个环节中无不彰显自己全能型的政府地位，固守传统，压制企业与社会在环境治理方面的权力，命令—控制型的治理模式使得社会协同性降低。同时，政府信息获取的局限性，对环境负载量难以做出实际估量，不可能掌握完全信息成为一种必然，从而造成管制失效。

3.2 合作治理过程：治理机制错位与缺位并存

当前我国跨域生态环境治理面临着机制上的缺乏或失效。规制性障碍主要有三方面 ：一是环境管理体制缺乏系统性，没有一部专门整合跨域合作治理的法律规范，区域间呈现分散化管理，各自为政 ；二是科层制治理下的单一政绩考核、府企间的“利益同盟”、纵向垂直环境管理机制回应性弱、沟通不对称等造成实践上的滞后，这种分散的执法体制极易造成管理上的混乱 ；三是分税制度的实施在促进地方经济发展的同时，也为地方片面追求经济效益而忽视环境埋下了隐患。

3.3 合作方式： 信任机制欠缺

跨域协同治理契合我国环境治理的时代要求，区域间也采取了一些必要的合作行为，例如珠三角、长三角等地区都签订了大量关于跨域协同治理方面的协议，但这些合作仅是建立在多方利益博弈基础上的非制度性合作，制度化程度较低，对合作治理抱有怀疑的态度。从区域内部来说，不同部门共同承担着保护环境的责任；从跨边界的不同区域来看，面临着生态环境整体性与行政区划分散性现实之间的矛盾，使得不同行政区域在利益博弈中不合成为常态，加大了治理主体间的沟通难度，造成了信任资源的流失。

3.4 合作治理目标：“本位主义” 的出发点

共赢使得跨域合作治理变得必然和可能，但基于各相关利益主体的认知、地位的不同，使得共赢并不构成跨域协同治理的必要条件。合作的目的本质上是出于自利的需要，它是一个相互“交换”的过程，是多方博弈基础上相对满意的“条件”的汇合。合作治理并非是其根本目的，它只是一种外在的形式上的协同，其最终目的是通过表面的合作来扩大自身影响力。不平衡的网络关系以及基于自身利益的合作模式往往容易造成“本位主义”，降低了区域间合作的契合度。此外，局部地区脆弱的生态环境严重制约了跨域协同治理的成效，生态环境的分散性、开放性、边界不清晰等特点，成为制约跨域治理的刚性条件，使得作为区域经济社会发展基础的跨域协同治理必然是一个复杂的过程。
4 跨域生态环境协同治理的基本路径
   跨域生态环境治理的路径设计需要明确两方面问题 ：一是应该基于多中心治理、协同治理的理论视角，逐步形成多元协同的治理模式 ；二是进行具体的有针对 性的防治措施设计，形成系统化、专业化的治理机制。
4.1 基于内生驱动的多元协同治理模式构建
    随着生态环境问题的复杂性、不确定性提升，跨域治理模式正在从管制走向互动，从单一治理走向多元治理，从碎片化治理走向多元协同治理。基于负外部性、信息不对称、政策回应性低等基础上的政府管制型治理模式正逐渐丧失其功能，而基于多中心治理、协同治理等基础上的多元协同治理模式越来越成为主流。

（1）多元协同治理模式的内涵阐释。多元协同治理是对多中心治理和协同治理理论的整合创新，其实质是用平行分权的思维打破传统垂直集权的治理形态，以多元主体之间形成的多中心相互协调、相互制约的局面避免传统单一治理模式造成的环境治理困境。因此，多元协同治理就是由国家、市场、社会等组成的纵横交织的网络型治理架构，基于利益协调、目标一致、主动自觉原则来实现跨界、跨部门的无缝隙衔接治理。首先，生态环境与生态风险的外溢性使得地区间的整合度更为紧密，多元协同治理模式下的协作型伙伴关系要求共同应对区域内生态环境问题，共享生态利益并且共同承担环境风险。但认知的差异性和利益博弈的短期性，使得府际间在环境治理政策的制定上，特别是在环境政策的执行中难免产生不协调的内耗行为。为了提高跨域生态环境的治理效果，必须健全同步协调的一体化决策机制和风险预防机制。

其次，多元协同治理模式下，各参与主体是通力合作的伙伴关系，具体表现为国家—市场—社会三级一体化的协作性治理网络，强调参与主体的多元化、去中心化和第三方参与，跨域环境治理主体随之增多。但同时环境治理模式深受传统单中心治理模式的影响使得环境保护内聚力不足。在这种社会背景下，保障多元主体的参与必须有赖于开放的参与机制、有效的协调机制，以及公开透明的信息共享和互信机制的保障。

最后，跨域生态环境协同治理不是对单个主体治理结果的简单相加，而是通过多元主体之间的相互协作使得整体治理成效大于单独治理之和。因此，要发挥多元协同治理模式的最佳效能，就必须形成多元主体之间的互补联结。正是因为这种治理主体的广泛性与能动性，有效的利益协调与科学的结果考核成为提升治理主体能动性的重要保障措施。与此同时，我国环境治理正处在转型时期，生态补偿作为多元协同治理模式下的一种利
益平衡机制，共同促进跨域治理的有效进行。
（2）多元协同治理模式的内生动力机制。基于内生型动力的多元协同治理模式符合当下我国跨域生态环境治理的社会背景，这种基于自身利益和问题导向的治理模式需要在政府放权的过程中使社会主体重新回到治理的中心，因此要充分发挥各治理主体的能动性，内生型动力的推动来自于政府、企业、社会三方面。

首先，从政府层面来说，应改变传统命令—控制型模式，政府的职能应是“赋能”“掌舵者”而非“划桨者”，政府“元治理”角色除了是环境治理的参与者直接提供公共环境服务，其还表现为治理体制上的宏观调控与微观上的公正判决。多元协同治理模式要求政府深化环境体制改革，建立系统完整的治理机制，同时政府内部的协同要求政府理顺内部条块关系，充分优化自上而下的激励约束与平行关系间的协同合作，建立区域间的综合协调机构，负责区域环境问题的综合决策与整体推进。

其次，从企业层面来说，多元协同治理模式使企业从被动治理转向主动参与治理，由竞争管控关系转向协作互动的关系。转变企业发展理念，是从源头上破解我国环境治理困境，实现美丽中国的关键。企业应牢固树立绿色发展理念，用科技创新引领绿色创新进而带动生态环境治理，加强企业与政府的沟通，增强政府信息的全面性与精确度，充分发挥企业在生态环境治理过程中的作用。

最后，从社会层面来说，有着广泛社会基础和网络参与特征的社会公众在环境治理过程中发挥着不可或缺的作用。在多元协同治理模式过程中公众有权知道政府环境治理的相关决策与措施，同时有权参与治理决策、提出合理建议并对相关环境问题进行有效监督。
    综上所述，笔者认为我们应以共生共享为基本出发点，积极探索多元协同治理模式，在尊重各参与主体平等地位基础上实现多元协同治理纵向与横向的制衡，以横向联合与纵向联动来保证治理政策的科学性以及各利益主体的积极性，努力实现政府、企业、公众纵横交织的“责任共同体”与“命运共同体”，增强跨域生态环境治理的常态化和可持续性。

4.2 多元协同模式下的治理机制设计

多元协同作为跨域生态环境治理的一种理论建构需要刚性制度的保驾护航，更需要系统的机制设计来加以保障。如何科学地构建生态环境治理的制度体系，实现国家、市场和社会三级一体化的协作性治理是当前亟待解决的重大问题。一套系统的多元协同机制除了需要通过顶层设计来加速协作意愿和协作行为的达成之外，还需要治理过程的利益协调、治理效果的科学考核。本文认为多元协同治理机制主要包括以下六项。
（1）健全规范的决策与预防机制。科学的决策与预防是跨域生态环境治理的开端。首先，构建多元主体参与的科学决策体系，使专家、社会组织等发挥常态化作用，具体表现为环境治理政策应体现出统一性、战略性和前瞻性 ；其次，强化顶层设计并提升各主体和各层级的协调力度，形成以利益分配、文化沟通等为基础的科学合理的冲突预防和解决机制 ；最后，积极布防跨域生态治理一体化、常态化风险预警和应急机制，借助各治理主体天然的地缘优势，创建以整体性和快捷性为特征的跨域联防联控预警和应急控制机制。

（2）平等开放的参与执行机制。平等开放的参与执行是跨域生态环境治理有效性的前提，具体可以通过培养环境平等参与意识、拓宽参与渠道、优化公众监督三方面来实现 ：首先，平等是各参与主体能够相对独立存在的前提，应树立代内公平和代际公平观念，促进区域间资源开放性流动 ；其次，多元利益主体参与是提高环境治理效率、保证决策科学性的重要因素，应利用电子信息技术积极构建网络生态问政平台，做到政府信息的公开与民众参与的无缝隙衔接，拓宽公众利益表达新渠道 ；最后，为公众监督创造外部环境，扩大公众应享有的知情权、监督权等环境权益，形成自下而上的监督体系，保障跨域协同治理的稳定长效。

（3）立体有效的沟通协调机制。沟通协调是协同治理的桥梁，主要包括三方面 ：一是在借鉴国外经验基础上建立中央高层级的综合性咨询协调组织机构，做好统筹协调、宏观调控的工作，增强跨域治理政策的权威性；二是构建健全科学的法治化治理体系，开展区域生态环境立法，完善区域生态执法和公益诉讼制度，协调不同区域间行政法律争端，达到综合执法、系统整合、提升跨界交叉执法的效能 ；三是建立纵向和横向的跨区域协调机制，其中横向的协同包括政府机关内部，通过多部门协同、联合执法，提升其合作治理能力，纵向的协同应充分发挥高层级政府的宏观调控与政策激励作用，形成自上而下的激励约束与自下而上的信息传递。

（4）公开透明的信息共享和互信机制。信息的交流和互信是治理主体得以协同治理的纽带，信息不对称造成“搭便车”“公地悲剧”等现象，因此应构建区域信息共享和治理主体互信机制。一方面，应创新网络信息交流平台，促进跨域生态环境治理信息的共建、共享，减少区域间信息的滞后与混淆，充分利用网络媒介建立专门的信息网站来对区域环境质量、检测标准等进行公布，提升信息透明度，扩大信息公开范围，形成信息公开的常态化和规范化 ；另一方面，应培养各利益主体间平等的心态和公共服务意识，增强政府、企业、社会公众三者间的良性沟通与互动，保证信息的准确性和时效性，创立制度性信任体系，进而提升跨域生态环境治理的成效。
    （5）科学合理的政绩考核与监管机制。绿色绩效考核机制的建立与完善是从根源上保障跨域环境有效改善的重要制度基础。科学的环境问责指标体系建设应把生态效益与环境指标纳入经济社会发展的衡量体系之中，通过建立有效的引导机制，在全社会形成绿色政治、绿色行政以及绿色治理的文化氛围，完善绿色协同治理体系系统。在对现有绿色 GDP 核算体系总结的基础上，通过一系列渐进体制改革，诸如费改税、资源税与环境税的分离等积极倡导构建完整、独立的绿色环境税收体制。健全完善生态环境资源产权和用途管制制度，加强环境审计建设，对政府部门应用于环保的资金以及环保活动的效果实行离任审计，建立领导干部生态问责的终身追究制度。
   （6）多维长效的生态补偿机制。多维长效的生态补偿机制包括补偿标准、补偿方式、补偿资金来源三个方面。第一，充分考虑各地实际发展情况以及被补偿者的自身特征，采用灵活弹性的补偿标准，使补偿资金的效用得到最大功能发挥 ；第二，充分借助第三方保护机构对生态补偿的效益纠纷进行协调，实现在公平、公正、公开标准基础上对补偿客体进行转移支付；第三，积极构建中央、地方、社会三位一体的环保资金筹集机制，在上级政府拨款的政策支持、地方政府与受益主体承担相结合的基础上，积极吸引社会资本，构建多元筹集资金的互动衔接机制。

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[作者简介] 第一作者简介 ：司林波（1982— ），男，安徽合肥人，博士，副教授，硕导，研究方向为公共行政与公共政策。通讯作者简介 ： 孟卫东（1958— ），男，河北徐水人，博士，教授，博导，研究方向为战略管理与公共管理。
[基金项目] 本文系国家社会科学基金青年项目“基于目标管理的跨行政区生态环境协同治理绩效问责制研究”（17CZZ021）。

文章来源：《生态经济》2018年第1期。