摘要：大国是全球生物多样性治理中最重要的行为体。在全球治理的语境中，“生物多样性大国”应在政治资源、国际道义、国际交往范式等多个维度具有影响集体合作的能力，通过政治影响力、资源型实力和工具型能力引航定向，深化生物多样性与相关环境发展议题的互动。通过构建综合指数，评估全球生物多样性治理中主要国家和区域组织的影响力，结论显示，综合影响力最强的生物多样性大国为德国、日本、加拿大、法国、英国、挪威、印度、墨西哥、中国等。中国在全球生物多样性治理中的综合影响力可跻身前十，但与顶尖大国相比，在实力方面仍有差距，政治领导力有待充实、国际机构任职人员相对不足、国内科学界对国际决策进程的参与有限、谈判人才紧缺。近年来，中国在全球生物多样性治理中的角色转型加速，担任《生物多样性公约》第十五次缔约方大会主席国，成为全球生物多样性治理的重要参与者、贡献者和引领者。未来，中国应立足生态文明理念与国内建设经验，加大人员队伍能力建设和对外生态环境援助力度，继续强化议程和规则设置能力，加强国家外交硬实力与软实力。

关键词：生物多样性全球治理大国影响力生态文明

20世纪70年代，公众的生态环保意识开始觉醒；1992年，联合国环境与发展大会通过《生物多样性公约》（以下简称《公约》）；2021年，联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（下文简称COP15，历次缔约方大会简称类同）在中国昆明召开。全球生物多样性治理从萌芽到初成建制，已走过近半个世纪。以该治理体系中最重要的行为体——国家为对象，本文尝试提出以影响全球生物多样性治理集体行动的综合能力为核心的“生物多样性大国”概念，并初步构建定量评价体系，对其影响力要素进行分析，以便为中国进一步深入参与全球治理、推动建立更加公正合理的国际秩序提供参考。

一、全球生物多样性治理体系

为研究生物多样性全球治理体系中的大国及其影响力要素，首先要厘清全球生物多样性治理体系的相关概念。国际体系包含行为规范、行为体和格局三个方面。具体到全球生物多样性治理领域，规范可从规则制度和组织机构两个层面加以考察，以此为基础，对行为体和格局进行解析。

（一）全球生物多样性治理的规范与格局

1992年，在联合国环境与发展大会上，148个国家的首脑共同签署《公约》。《公约》以保护和可持续利用生物多样性，公平公正地分享利用生物遗传资源产生的惠益为目标，初步搭建起生物多样性全球治理的国际法框架。《公约》是具备法律约束力的政府间国际条约，缔约方（国家）是履行《公约》义务的主体。当前，《公约》已有196个缔约方，已经举行了14次缔约方大会和诸多相关磋商会议，确立了议事规则，设立了“爱知目标”等多轮长期行动计划。《公约》要求缔约方通过制定国家生物多样性战略与行动计划（NBSAP）的方式将国际层面的目标加以内化，并用国家报告的形式通报进展，以评估全球履约进展，协调各国的生物多样性相关政策与行动。至此，生物多样性治理领域的制度框架基本成型：国际法确定基本原则和义务，缔约方大会制定具体目标规划，国内法规政策和国际合作保证履行。

在组织机构方面，《公约》依托联合国环境规划署（UNEP）设立了秘书处，协助各缔约方开展履约工作并促进相关国际合作，由缔约方大会和相关附属机构组成决策机构。

《公约》唯一的正式资金机制是全球环境基金（下文简称GEF），通过项目援助的方式为发展中国家缔约方的履约工作提供资助和技术支持。此外，全球生物多样性融资还包括官方发展援助（ODA）、来自私营部门和金融机构的投资等。活跃在全球生物多样性治理领域的多边政府间机构主要有生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台（下文简称IPBES），其作用类似世界自然保护联盟（下文简称IUCN）以及气候治理领域的联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）等机构，为政策制定提供科学支撑和方向引导。

综上所述，《公约》缔约方共同制定目标，在国内推动目标落地实施并报告进展，IPBES等为决策提供科学指引，GEF和援助国决定全球保护资金的流向，《公约》秘书处等组织机构则负责执行目标和协调行动。在上述基础架构之上，国家行为体和相关非国家行为体共同塑造了自上而下、分散实施、大国主导的总体格局，共同构成了全球生物多样性治理体系。本文重点关注该体系中的国家行为体，分析主要国家影响当前格局的方式与渠道。

（二）全球生物多样性治理中的行为体和影响力大国

生物多样性治理是一项系统工程，与多个政府部门、产业部门以及当地民众的生计息息相关，因此，治理体系中行为者的构成丰富而立体。除了国家和各级政府机构、多个国家组成的区域性集团、政府间机构等，工商业和金融机构、环境组织、原住民、地方社区乃至个人等非政府主体也参与其中，在各自的“生态位”上发挥影响。

国家无疑是这一体系的核心。《公约》文本的谈判、全球保护目标和行动计划的制定均通过政府间谈判（如缔约方大会）来完成，履约方案和国际援助项目的落地则取决于国家内部的立法施政。其他行为者虽有可能在某一领域拥有雄厚资金或社会资源，甚至因为善于提出引领性理念而拥有一定的话语权，但在国际谈判等规则制定的进程中，国家之外的主体被统一归入“利益相关方”或“观察员”的身份，仍需要通过国家才能对规则制定产生影响。

国家通过成为《公约》缔约方、参与联合国机构的相关议程等方式参与全球生物多样性治理，但是方式、方向有差别，其中，主要国家的影响力随时间推移有所消长，需采用综合分析框架对生物多样性大国进行评价。

在生物多样性领域，“Megadiverse Countries”多被译为“生物多样性大国”，指世界上生物多样性最为丰富的国家，是一种资源禀赋意义上的概念。实际上，在国际谈判等治理决策程序中，生物多样性丰富虽然赋予该国一定的道义话语权，但是并不能直接转化为该国的决策话语权或影响力。一方面，能力有限。生物多样性丰富的国家多数为发展中国家甚至最不发达国家，囿于自身的政治影响力和科学、技术水平，在国际谈判中难以占据主导地位。另一方面，投入有限。根据以往的谈判实际，一些生物多样性资源大国并不在最活跃的国家梯队之中，侧面说明生物多样性在该国内政或对外交往中的优先级别并不高，政治资源投入也不多。

因此，本文倾向于将生物多样性大国置于全球治理的语境中进行定义。本文所说的“生物多样性大国”指在综合政治资源、国际道义、国际交往范式等多个维度具有“影响集体合作的能力”的国家，而不仅仅取决于该国的生物多样性丰富程度。概括而言，在生物多样性这一涉及国际环境和发展的领域，生物多样性大国的影响力体现在以下三个方面：一是政治影响力，通过理念、道义引领和制度性话语权影响治理框架和发展方向。二是资源型实力，包括自然资源和资金技术资源。尤其是后者，将决定特定保护领域和地区是否能够得到经费和技术支持开展工作，直接影响保护效果。三是工具型能力，通过议程设定、规则设置和主要负责人员的安排，在谈判等决策过程中发挥作用，达到提高决策话语权的目的。

COP15达成了“2020年后全球生物多样性框架”（下文简称“2020年后框架”），相关谈判过程是一个较好的例证。2020年后框架将为未来10～30年的全球生物多样性保护设定目标和路径，故而被媒体称为“自然领域的《巴黎协定》”。缔约方和相关方不仅竞相提出引领性目标和主张、相关政策和资金承诺，同时在制定谈判时间表和安排相关议程牵头人（如2020年后框架不限名额工作组共同主席、缔约方大会主席团和各议题磋商小组主持人等）的过程中有所争夺，体现了各方在议程设定、谈判进程和政治影响等方面的综合性角力。

二、生物多样性大国影响力评价体系

本文尝试构建综合指数，对全球生物多样性治理中主要国家和区域组织的影响力进行评估。结合数据的可获得性，选取了《公约》缔约方大会的主办情况、为GEF和相关平台提供资金的情况、《公约》秘书处和相关机构的关键任职人员、谈判活跃程度以及生物多样性资源的国别分布情况等因素作为主要评价指标，并对评价指标赋值。

（一）评价指标

1．政治领导力

关于政治领导力，主要选取缔约方大会主席国、IPBES重要报告的作者国籍分布作为指标，体现某个国家在政策方向上的领导能力。

缔约方大会是《公约》的最高决策机构，举办缔约方大会的国家将作为大会主席主持会议，把握总体谈判进程，在谈判遇到障碍甚至陷入僵局之时要牵头斡旋，推动各方达成共识。一次缔约方大会成功与否，与主席国有莫大关系，举办缔约方大会也是对一个国家领导力的全方位考验。此外，主席国往往会推动以本国的城市来命名新达成的《公约》长期战略和目标，或提出结合本国治理理念的行动、倡议、资金举措，作为国家影响力的具象化体现。如COP8主席国德国提出了生态系统和生物多样性经济学（TEEB），COP10以举办地日本爱知县命名了2011—2020年《生物多样性战略计划》下的目标体系，COP13主席国墨西哥和COP14主席国埃及倡导部门主流化等，都起到了较强的政治引领作用。目前，举办过缔约方大会的国家有哥伦比亚、加拿大、埃及、墨西哥、韩国、印度、日本、德国、巴西、马来西亚、荷兰、肯尼亚、斯洛伐克、阿根廷、印度尼西亚、巴拿马、中国，中国为COP15主席国。

生物多样性治理具有极强的科学属性，治理道义和理念也要以科学为柱石进行构建。IPBES和IUCN是生物多样性领域主要的政府间科学政策平台。在2020年后框架谈判启动之前，IPBES陆续完成了四大区域（美洲、非洲、亚太、欧洲与中亚）的生物多样性与生态系统评估，并于2019年发布了权威的全球评估报告，在总结现状与问题的基础上分析了生物多样性丧失的原因，形成了明确的科学导向。随后，在2020年后框架的谈判中，缔约方基本认可将该报告作为谈判的科学基础，会议文件亦频繁援引报告中的数据与结论。

IPBES的全球与区域评估报告由国际科学家团队完成，作者的国籍分布见表1，来自发达国家和发展中国家的作者数量总体持平。在全部作者中，来自美国的作者人数最多，共计50名，远远超出排名第二的国家印度（32人）；中国作者排名分别为第21位和第11位，共计11人。作者最多的前10个国家中，发达国家拥有明显的数量优势。

表1全球和区域评估报告的作者国籍分布（前10位）

此外，需要关注的一点是，生物多样性议题的跨领域性质决定了它与其他国际进程必须保持密切联动，尤其是与国际气候治理、全球公共健康、粮食安全、世界贸易体系等与发展相关的议程存在强关联，一个国家在气候治理、贸易甚至安全领域的影响力也会或多或少地“外溢”到生物多样性治理的进程中。但是，这些因素难以量化，所以本文未将其纳入评估系统。

2．资源型实力

资源型实力主要采用一个国家的自然资源和资金技术资源两项指标。

生物多样性在全球并非均匀分布，少数国家的生物多样性、生态系统类型或生物遗传资源的丰富程度大大高于其他国家，因此具备更大的资源利用潜力。目前全球较为公认的1７个生物多样性最丰富国家（Megadiverse Countries）包括：澳大利亚、巴西、中国、哥伦比亚、刚果民主共和国、厄瓜多尔、印度、印度尼西亚、马达加斯加、马来西亚、墨西哥、巴布亚新几内亚、秘鲁、菲律宾、南非、美国和委内瑞拉。《公约》谈判中“观点相似的生物多样性大国”集团（以下简称LMMC）由生物多样性极为丰富的发展中国家组成，成员已从最初的12个发展至20个。

生物多样性丰富意味着需要投入更多的治理成本进行保护，而一个国家在生物多样性领域投入的资金和技术规模、提供相关配套的能力则取决于该国的综合实力。许多发展中国家在生物多样性领域具有资源禀赋优势，但是在保护和利用方面非常依赖国际合作，尤其依赖发达国家或国际机构的资金援助、能力建设和技术转让。因此在资源型实力这一层面，宜采用更广泛的定义，将GEF和相关机构平台的捐资作为共同评价指标。需要说明的是，虽然官方发展援助（ODA）也是一项主要的国际生物多样性治理资金来源，但是缔约方国家报告对“双边资金”的定义不统一、口径不一致，所以此处未纳入统计。

根据GEF网站的数据，在第4至７次增资期（2006—2022年），生物多样性领域的投资总额为39．18亿美元。以保护生物多样性为主要使命的国际多边机构还有IPBES和IUCN等。《公约》、IPBES和IUCN的运行主要依赖缔约方、成员国或会员国的官方捐赠，所以，一个国家能够通过出资对相关组织机构的运行施加一定的影响。

IPBES的捐款方约30个，其中，德国、欧盟、法国、美国、英国、挪威和日本自平台成立以来的总捐款额大大高于其他国家。在GEF第７次增资期（2018—2022年），发达国家出资最多的10个国家依次为日本、德国、英国、法国、美国、瑞典、加拿大、瑞士、意大利和荷兰。出资的发展中国家有中国、墨西哥、印度、巴西、南非和科特迪瓦。

《公约》常规预算按照联合国预算分摊比例进行分摊，摊款比例超过1％的缔约方有

21个，包括中国、日本、德国、法国、英国、巴西、意大利、俄罗斯、加拿大、西班牙、韩国、欧盟等，美国不是缔约方。在摊款义务之外提出自愿捐款的缔约方有日本、加拿大、法国、韩国、南非和英国等。

2016—2020年，IUCN收到的政府捐资主要来自德国、瑞典、丹麦、瑞士、法国、美国、澳大利亚、欧盟等。

3．工具型能力

在工具型能力方面，选取的指标包括国际机构负责人或副职、相关附属机构和临时谈判工作组的任职人员、对谈判的现场参与度和书面意见的提交情况，以反映该国影响议程和影响决策的能力。

根据2021年《公约》、GEF、IPBES、联合国环境规划署（UNEP）和IUCN官方网站的信息，其主要负责人和担任附属机构主要职务的人员来自肯尼亚、英国、俄罗斯、印度、日本、哥斯达黎加、法国、德国、墨西哥、瑞典、加拿大和乌干达。《公约》及其附属机构的议程安排主要由主席团成员共同商议决定。《公约》现任主席团成员来自埃及、埃塞俄比亚、印度、科威特、阿尔巴尼亚、哥斯达黎加、安提瓜和巴布达、奥地利、新西兰、挪威、塔吉克斯坦和阿根廷。《公约》科学、工艺与技术咨询附属机构（下文简称科咨附属机构）现任主席团成员来自摩洛哥、塞舌尔、埃及、老挝、帕劳、波黑、乌克兰、白俄罗斯、圣卢西亚、安提瓜和巴布达、芬兰、澳大利亚和挪威。

记录并整理2020年后框架不限名额工作组（WG2020）第一、第二次会议，《公约》科咨附属机构2020—2021年会议（SBSTTA23、SBSTTA24）以及《公约》执行附属机构2020—2021年会议（SBI3）的参与情况和发言频率，2020年以来在线提交的对2020年后框架书面意见的缔约方情况。分析显示，较活跃的缔约方如表2所示。

表2.2020年后框架谈判中的活跃缔约方

（二）指标赋值及综合评价

综合上述影响力因素并结合统计数据，尝试为主要国家的影响力赋值，由数据的可获得性、时效性、置信度和影响力范畴确定赋值高低。其中，GEF捐资国与谈判活跃国家的数据最新也最为确切，可反映对资金分配和谈判走向两方面较为硬性的影响力，因此赋值最高（最高以√√√表示，根据排序递减，差值较小的情况以＋表示，下同）。在缔约方大会主席国、相关机构（《公约》秘书处、附属机构及主席团）任职情况和其他相关机构（IPBES和IUCN）捐资国等方面，影响力因素存在时效性和范围等局限，赋值略低于前两项（最高以√√表示）。IPBES评估报告作者的国籍分布和国家生物多样性丰富程度两项在总体影响力中占比相对较低（绝大多数以√表示）。综合评价赋分详情见表3。

表3影响力综合评价

注：1．仅列出综合得分前10位（含并列）的国家。

2．∗表示中国担任COP15主席国，是主席团的“当然成员”，不占用主席团成员名额。

三、中国在全球生物多样性治理中的综合影响力

（一）生物多样性大国

表3显示，在全球生物多样性治理领域，发达国家和区域组织中综合影响力较大是德国、日本、加拿大、法国、英国、挪威、瑞典、瑞士、澳大利亚、欧盟、美国和荷兰。发展中国家中综合影响力较大的是印度、墨西哥、中国、巴西和埃及。以上国家、区域组织与排名靠后的缔约方在影响力方面存在较明显的差距，可称为全球生物多样性大国。这些大国的影响力要素如表4所示。

表4全球生物多样性大国及其影响力要素

需要说明的是，非洲与南美洲也存在谈判能力较强的区域性谈判集团，一般由区域内有经验的缔约方代表组成，能够较好地协调和推行区域主张，如在2020年后框架谈判中，十余个非洲缔约方组成了“非洲谈判代表集团”（AGN）。但是上述区域组织不像欧盟具有近似单一谈判主体的身份，组织松散，代表成员不固定，故难以纳入统计分析。

（二）中国在全球生物多样性治理中的“生态位”

中国在全球生物多样性治理领域拥有“先天优势”。第一，中国的生物多样性非常丰富，保护与研究具有全球性意义。第二，中国将生态文明摆在全局政策的突出位置，作为中国特色社会主义的基本方略之一，提倡将保护和可持续利用生物多样性纳入生态文明建设的全过程，在保护生物多样性方面走在世界前列。习近平主席从构建人类命运共同体的高度提出共同构建地球生命共同体。第三，我国公众积极关注生物多样性保护，对相关工作配合程度高，2021年云南野生亚洲象“北上旅行团”的沿途经历已提供了生动例证。

近五年来，中国在全球生物多样性治理中的角色转型开始加速。在政治领导力方面，以举办COP15为契机，中国全面参与《公约》和2020年后框架谈判的各种决策，与相关缔约方广泛接触，投入的力量、介入的深度和广度均是前所未有的。《公约》执行秘书穆雷玛对中方的领导力给予高度评价，称中国为“全球生物多样性保护的强有力支持者和贡献者”。在提供制度性公共产品方面，2019年起，根据联合国新的会费分摊比例，中国超越日本成为《公约》预算的第一出资大国。2021年，在COP15第一阶段会议上，习近平主席向世界宣布成立“昆明生物多样性基金”，率先为全球生物多样性保护资源动员注入一剂强心针，带动部分发达国家提出新的资金承诺。以上举措都为中国领导力的进一步释放提供了崭新动能。

根据上文构建的指标体系和评估结果，目前，中国在全球生物多样性治理中的综合影响力可跻身前十，但与顶尖大国相比，在实力方面仍有差距。相较而言，对外影响力的短板主要体现在政治领导力有待充实、国际机构任职人员相对不足、国内科学界对国际决策进程的参与有限、谈判人才紧缺等方面。

四、启示与建议

放眼未来，中国在全球环境与发展领域大有可为。当前，国际社会对生物多样性重要性的认识不断深入。尤其是生物多样性在减缓和适应气候变化，维护全球粮食、公共卫生和生物安全等方面的重要作用被充分认可以后，生物多样性必将成为全球治理的主流阵地。约瑟夫·奈将国际机制视为软实力的重要组成部分。中国可以立足于生态文明建设这一独一无二的治理理念和国内的优势，继续强化在全球生物多样性治理领域的议程和规则设置能力，发挥生物多样性保护与“一带一路”倡议、大国外交方略的协同效益，与全球共谋生态文明，为提升我国的软实力与硬实力提供新的发力点。综上所述，提出三点建议。

第一，全方位充实政治领导力。近年来，中国的生态文明建设卓有成效，治理理念极大丰富，但是国际社会对此的认知与国内的进展尚不匹配，有必要进一步加强生态文明的国际传播。同时，在生态文明这一旗帜性理念之下，应考虑提出更多与国际接轨的具体政策工具、概念和倡议，全面构建生态文明国际话语体系，推动国内成功经验和做法“走出去”，在国外落地生根，不断积累并丰富生态文明建设的全球实践，为我国在未来进一步的主动引领打下基础。

第二，积极谋划角色定位的转变。中国已成为世界第二大经济体，综合国力的增强为全球所共睹。我国在保留发展中国家身份的同时必须转变思路，主动应对国际社会的新期待和新要求。2021年，习近平主席在COP15第一阶段会议上宣布成立“昆明生物多样性基金”，在此方向上迈出了坚实的一步。坚持以国际化方式运营该基金，针对发展中国家“低遵约”意愿和能力不足等情况提供解决方法，切实发挥作用，将成为中国对现有全球生物多样性治理格局施加影响的突破口。

第三，加强人才和能力建设。首先，强化谈判队伍的能力建设，吸收其他生物多样性大国的谈判经验，加大职业外交官和法律专家的比例，培养综合型谈判人才。其次，大力推动我国的专业人员“走出去”，提升相关国际机构的中国职员比例，着重推动中国专业人员在重要领导岗位担任职务，提升对相关制度性安排的参与程度。最后，提高中国科学家在IPBES等政府间平台的科学评估团队中所占的比例，鼓励中国科学家积极参与相关工作；加大对国内有关科研工作的投入，尤其要倡导国内社会科学界的参与，促进科学与政策之间的转化，为国家话语权的提升提供多样化支撑。