生态文明如何建章立制？于法周延、于事简便，还要牢记“四个三”
文/包存宽
按照于法周延、于事简便的要求，生态文明制度建设应面向资源、环境与生态三大问题，涵盖政府、企业、社会三大主体，覆盖“源头严防、过程严管、后果严惩”三个环节，包括制度创制、体制改革与机制完善等三个层次。
近日，中共中央政治局就推动形成绿色发展方式和生活方式进行第四十一次集体学习。习近平在主持学习时强调“必须把生态文明建设摆在全局工作的突出地位”，“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”。此前，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就已明确要求“建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。
这里，“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”和“建立系统完整的生态文明制度体系”，指的就是生态文明的建章立制要于法周延，即注重制度的系统性，使各项制度相互衔接、系统配套；而这一制度要在实践中真正发挥保护生态环境的作用，还要于事简便，即注重制度的可操作性，明确具体、实在管用。
通常讲，资源、环境与生态问题是普遍存在的，其根源在于生态文明建设的制度缺失或失效，需要在制度建设与完善上下功夫，所以需要“于法周延”；而导致或加剧资源、环境、生态问题的诸如产能过剩、承载力与生态红线屡屡被突破等反复出现、长期得不到解决的问题，应在执行上下功夫，而从一定意义上讲，简便才易于严格，所以需要“于事简便”。生态文明制度建设中，“于法周延、于事简便”是相互统一的。生态文明的建章立制应注重制度的延续性、系统性，尤其是政府、企业与社会组织及个人之间、各级政府之间、政府各部门之间的协调与协作，以形成全社会建设生态文明的合力。
按照于法周延、于事简便的要求，生态文明制度建设应面向资源、环境与生态三大问题，涵盖政府、企业、社会三大主体，覆盖“源头严防、过程严管、后果严惩”三个环节，包括制度创制、体制改革与机制完善等三个层次。
建设生态文明是迫于“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”提出的：一方面，资源、生态与环境问题是生态文明建设要面对的，也是要通过生态文明建设来解决的；另一方面，资源、生态与环境问题能否有效解决以及解决的程度如何，应是衡量生态文明建设成效的主要标准。因此，生态文明制度建设应面向资源、环境、生态三大问题。比如，将资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系；建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制；建立、完善并严格执行最严格的国土空间开发保护、耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度等；加强发展战略、规划、政策、标准的制定和实施，强化节能节地节水、环境、技术、安全等标准。
生态文明制度建设应涵盖政府、企业、社会三大主体。全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。治理的主体包括政府、企业、社会组织乃至个人，是多元交互共治，尤其是明确了社会作为公共事务参与者的主体地位。因此，体现“治理”理念、加快生态文明制度建设是全面深化改革的重要内容之一，是对资源、环境与生态问题及其引发的社会公共事件等的有效响应，以确保生态文明成为引导和约束政府、企业、社会三大主体的价值理念、行为准则。
生态文明制度建设应覆盖“源头严防、过程严管、后果严惩”三个环节。其中，源头严防应体现在以下4个方面：一是地理空间的源头，包括人口集聚区的上风向、流域的上游及源头地区；二是污染发生的“物质性”源头，比如对于空气污染控制的能源消费（总量、结构、效率）、交通出行（交通量、出行方式等）以及“高资源消耗、高能源消耗、高污染排放”产业布局与产能等；三是从“政策—计划—规划—项目”决策链来说，政策、计划与规划等处于决策源头，避免重大决策的源头性失误十分重要；四是体现在“考核评价体系”这一指挥棒的源头上，不仅要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩，而且要“加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重”，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。
依据于法周延、于事简便的原则，生态文明制度建设不仅需要体现完整性（包括形式上和功能上的完整性），还要按照一定的逻辑结构来构造，这种逻辑结构既包括效力上的逻辑，也包括功能上的逻辑。这就要求我们在分析当前制度能否满足生态文明建设需要的基础上，研究需要创制、优化与完善的制度及其类别、方向和内容，即生态文明制度建设应包括制度创制、体制改革与机制完善。其中，生态文明的新制度建设与制度体系的完善，应反映政府、企业、社会对生态文明的价值判断和价值取向，既包括强制性也包括引导性制度，既包括正式形式也包括非正式形式制度，既包括根本性制度也包括基本制度和具体规章制度。生态文明的体制改革，涉及理顺政府、企业、社会组织尤其是政府（从中央到地方各级政府、政府不同部门之间）的隶属关系、管理权限划分等。机制完善就是指完善生态文明制度体系的内在工作方式，包括政府、企业、社会组织及个人之间和各级政府之间、政府各有关部门之间的相互关系、内部组织和执行中的协作与协调等。
包存宽
复旦大学环境科学与工程系教授
（来源：《上观新闻》2017年6月5日；生态文明建设与研究）
