《中华人民共和国土壤污染防治法》正式实施已经两年，实施情况如何，未来完善方向是什么？本文对土壤污染风险管控和修复这一核心制度的实施情况进行了评估，提出了五条建议：一是尽快出台配套制度和办法，完善土壤污染防治标准体系；二是加强土壤污染调查、监测与评估从业管理，提高土壤数据信息跨部门共享程度；三是完善受污染土地风险管控制度，提高风险管控措施的精细化、规范化程度；四是加强土壤污染法律责任追究，完善土壤污染行政执法与司法保障机制；五是完善土壤污染防治基金制度，明确规定资金来源、使用范围、追偿机制。
一、对《土壤污染防治法》核心制度的实施进行评估具有重要意义
立法是全面依法治国的前提和基础，立法质量直接关系到法治的质量。根据《立法法》第63条规定，开展立法后评估具有重要意义。通过开展立法后评估，可以检验衡量法律法规制度执行效果，及时发现法律法规制度本身存在的问题，准确提出法律法规制度修改完善建议。实践证明，立法后评估对于促进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量，发挥着十分重要的作用。因此，对《土壤污染防治法》的实施效果进行评估，具有四个显著意义：一是有利于明确《土壤污染防治法》相关制度的实施效果；二是有利于掌握《土壤污染防治法》所构建的相关制度在执法中存在的问题；三是有利于掌握《土壤污染防治法》在立法上存在哪些亟待解决的问题；四是可以为进一步完善《土壤污染防治法》并推进其实施提供有效途径。
二、《土壤污染防治法》关于土壤污染的管控与修复制度的实施情况
（一）加快了制定配套制度和地方性立法的步伐
自2016年5月28日“土十条”出台以来，我国土壤污染防治走上了规范化、体系化、制度化的快车道。随着2019年1月1日起《土壤污染防治法》的实施，国务院以及生态环境部和相关部委按照《土壤污染防治法》授权立法的要求，及时制定并出台了《农用薄膜管理办法》《土壤污染防治基金管理办法》等一系列规章、规范性文件以及《建设用地土壤修复技术导则》《建设用地土壤污染风险评估技术导则》等相关行业标准。广东、河南、天津、山东、山西、湖南、广西等地结合各自实践，先后出台了省级土壤污染防治实施办法或防治条例，有效地推动了《土壤污染防治法》的贯彻实施。
为进一步完善土壤污染防治风险管控与修复标准体系，自2019年《土壤污染防治法》生效以来，农业农村部、生态环境部等制定并发布了《水稻生产的土壤镉、铅、铬、汞、砷安全阈值》《种植根茎类蔬菜的旱地土壤镉、铅、铬、汞、砷安全阈值》等多个土壤环境质量标准及《污染地块地下水修复和风险评估技术导则》《受污染耕地治理与修复导则》等土壤修复技术标准。
（二）推进了土壤污染状况普查、详查与监测工作
截至2019年底，农用地土壤污染状况详查主体工作已经完成，重点行业企业污染状况调查正在稳步推进。国家土壤环境监测网已初步构建，基本覆盖了所有土壤类型、县域和主要农产品产地。
（三）加强了农用地分类管理与建设用地准入管理工作
各地依据“土十条”的任务要求及《土壤污染防治法》的规定，积极推进农用地类别划分，并依据类别划分对严格管控类耕地开展种植结构调整等工作。自2019年以来，全国已有30个省（自治区、直辖市）公布了建设用地土壤污染风险管控和修复名录，明确了本省需要实施风险管控地块的名称、地址、面积等详细信息。
（四）落实了土壤污染风险管控与修复责任追究制度
自2019年1月1日以来，各地加大土壤污染行政违法查处力度，重视固体废弃物导致土壤污染事件的处罚，一定程度上遏制了土壤污染。地方政府、检察院以及社会组织等通过环境公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度等途径追究责任主体的土壤污染侵权责任。在责任承担上，除了传统的赔偿修复费用外，已有越来越多的法院判令当事人直接或者委托第三方修复，真正实现了“损害担责”。
（五）保障了土壤污染修复资金来源
自2019年以来，财政部先后印发《土壤污染防治专项资金管理办法》《土壤污染防治基金管理办法》等配套制度，明确土壤污染防治专项基金的资金来源、主要用途、管理原则等。2018～2020年，中央财政累计安排125亿元用于土壤污染防治，为土壤污染状况详查、土壤污染源头防控、土壤污染风险管控和修复以及土壤环境监管能力提升等多项工作提供了有力支撑。
三、土壤污染管控与修复制度实施过程中存在的问题
（一）土壤污染防治配套制度及标准体系尚需进一步健全
一是部分配套制度及办法尚未出台。比如，《土壤污染防治法》第48条规定的农用地、建设用地污染责任人认定办法尚未出台，第69条至第73条规定的土壤污染防治财政、税收、价格、金融等优惠政策缺少配套措施及规定，土壤污染防治专项资金规模难以满足土壤污染防治与管控项目资金需求。
二是土壤污染防治标准体系尚不完善。一方面，农用地土壤污染状况调查目前尚未出台独立的技术规范，仍在参考适用建设用地土壤污染状况调查的技术规范。另一方面，诸多标准之间存在相同专业术语内涵不一致、标准值划分不精细等问题。例如，《污染场地风险评估技术导则》规定的“风险控制值”、《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》规定的“风险控制值”、《污染场地土壤修复技术导则》规定的“场地修复目标”等专业术语对应的数值计算方法和标准不统一，容易导致利益相关方对具体修复方案的解读、实施与后期管理出现标准不一的情况。此外，我国土壤污染防治管控值与干预值划分尚不精细。荷兰依据土地规划用途、暴露途径等进一步细分干预值的做法值得借鉴。精细化、科学化地确定土壤干预值，有利于降低管控与修复成本，提高土地使用权人的管控与修复意愿。
（二）土壤污染状况调查、监测与评估制度尚需进一步落实
一是调查、监测与评估机构管理不到位。《土壤污染防治法》第43条规定从事土壤调查、评估、修复等活动的单位应当具备相应的专业能力，但由于有关部门尚未设定统一的从业资质，实践中仍然存在诸如专业机构水平参差不齐、调查评估结果不客观、滥用土壤污染防治专项资金等问题。因此，在土壤污染风险管控与修复行业发展初期，应当尽快制定明晰从业标准、制定从业规则，将相关专业机构管理纳入法治化轨道。
二是土壤环境监测数据共享程度不高。据了解，目前在生态环境主管部门内部已经实现了大气、水、土壤等环境数据的整合与共享，但尚未构建起《土壤污染防治法》第8条规定的全国土壤环境信息平台。生态环境、农业农村、自然资源、住房城乡建设、水利、卫生健康、林业草原等部门之间的数据动态更新和信息共享尚不充分，难以满足《土壤污染防治法》第8条、第59条等规定的土壤污染风险管控和土壤污染状况调查先于土地开发利用的要求。
（三）土壤污染风险管控措施亟待进一步完善
一是农用地分类管理措施需要进一步加强。一方面，部分地方农用地分类管理制度落实不够到位，严格管控类农用地的监管不严，农用地土壤污染修复技术成熟度低，修复成本过高，实际修复效果不理想。另一方面，安全利用类农用地利用措施尚未全面实施，农用地分类管理措施仅规定了调整种植结构、改变种植种类等原则与方向，缺少农民种植技能培训、扩大农业保险承保范围、畅通新品种销售渠道等配套措施。
二是建设用地名录管理需要进一步规范。一方面，建设用地土壤污染风险管控与修复名录制度存在纳入名录的条件不明确、公开的内容不统一、尚未建立起全国一张图的动态管理机制等问题。另一方面，建设用地名录管理未充分应用于国土空间规划、土地用途管制、用地审批、转让、土地供应等环节，《土地管理法》《城乡规划法》等相关法律法规未与《土壤污染防治法》建设用地准入管理、土壤污染状况调查前置等制度形成有效衔接，存在部分建设用地地块未达到风险管控与修复标准仍开发利用的情形。
（四）土壤污染防治法律责任尚需落实到位
一是土壤污染行政执法不到位。2019年以来，与土壤污染相关的环境执法以固体废弃物污染为主，对依法开展土壤污染调查、风险评估、风险管控以及防止二次污染等领域执法严重不足，且处罚数额主要在3万～5万之间，处罚数额与损害结果不成比例。
二是污染地块修复责任司法适用严重不足。在2019年全国有关土壤污染责任纠纷案件中，法院判令被告承担实际土壤修复责任的案件不到全部案件的10%，90%的案件以承担修复费用结案。
（五）土壤污染防治专项基金制度尚需切实落地
一是资金来源不明确。目前已出台的《土壤污染防治基金管理办法》只是规定了出资方式，而资金规模、存续期间、资金来源、资金比例等重要事项尚未明确。
二是基金使用管理制度不健全。《土壤污染防治基金管理办法》中较为概括地规定了基金的用途。与美国超级基金、日本指定法人援助基金等制度中“无法确定”以及“无力承担”的适用范围以及明确规定资助污染物基础调查与绿色修复技术研发等相比，我国土壤污染防治基金用途较为狭窄且未明确基金的使用顺序、申请与拨付流程、禁止使用的范围等内容。
三是基金相应的追偿制度缺位。无论是《土壤污染防治专项资金管理办法》还是《土壤污染防治基金管理办法》，都未规定追偿制度或者“偿还”制度，容易导致基金难以有效回收资金，无法持续发挥基金对土壤污染详查、调查、风险管控和修复等制度的保障作用。
四、完善土壤污染的风险管控和修复制度的建议
（一）尽快出台配套制度和办法，完善土壤污染防治标准体系
一是尽快制定并出台《农用地土壤污染责任人认定办法》和《建设用地土壤污染责任人认定办法》。明确规定认定行为的性质、认定程序的启动条件、土壤污染责任人与土地使用权人的范围、责任份额的分担机制、土地交易环节通过协商与调查减少纠纷等内容。
二是尽快完善土壤污染风险管控与修复财政、金融、信贷等配套制度。明确规定土壤污染强制责任险的承保范围、承保主体、保险限额、赔付程序等；明确规定土壤污染风险管控与修复项目适用财政、金融等优惠政策的申请条件、申请程序、优惠期限、优惠幅度等，逐步吸引社会资本进入土壤污染防治市场。
三是完善土壤污染风险管控标准体系。加大对土壤环境及污染物毒性研究的支持力度，利用大数据、物联网、卫星遥感等综合手段，明确污染物毒性，合理确定有害物质目录及标准参考值水平。同时，可考虑借鉴荷兰、德国的做法，在区分农用地和建设用地的基础上，结合不同的土地功能类型和规划用途细化土壤污染风险筛选值和管制值，逐步构建以土地用途为导向、以污染物项目类别为对象的土壤污染风险管控标准体系。
（二）加强土壤污染调查、监测与评估从业管理，提高土壤数据信息跨部门共享程度
一是明确土壤污染调查、监测与评估从业资质与从业规则。进一步完善项目准入、招投标、施工及验收、专家评审等各个环节的标准，引入重大风险管控与修复项目公众参与机制，明确公众参与的条件、流程以及对公众意见的反馈与落实机制等。加大事中事后监管的力度并增强惩戒机制，建立专业机构及主要责任人定期等级评估及行业禁入机制。
二是制定统一的平台框架数据标准和运营管理机制，建立跨层级、跨区域、跨部门、跨系统的互联互通的协同型土壤环境信息共享体系。可借鉴美国环境保护署开发的设施登记系统（Facility Registry Service，简称FRS），通过赋予唯一“设施标识码”等“身份证”，连通不同系统数据之间关系，实现跨业务系统和跨数据库流通。
（三）完善受污染土地风险管控制度，提高风险管控措施的精细化、规范化程度
一是强化农用地分类管理制度的检查监督与配套制度的完善。一方面，县级以上土壤环境主管部门应当按照“土十条”目标任务，会同农业农村主管部门建立好种植结构调整工作台账，包括工作记录、项目实施情况表、批复文件、调整方案、合同签订、经费资料等所有书面材料，并定期向上一级对应部门备案，加强农用地分类管理的检查与监督；另一方面，应当及时开展对农民的技术指导、编制技术指导规程及操作手册，加大对受影响农民的保险、信贷、财政、税收等支持力度，妥善推进种植结构调整等分类管理措施的实施。
二是推进建设用地风险管控与修复名录制度的规范化建设。可考虑在汇总各省份公开的风险管控名录的基础上建立统一的、全国性的建设用地风险管控名录。规范并细化建设用地风险管控名录的具体信息，可考虑在现有统计范围的基础上，借鉴美国国家优先名录制度（National Priorities List，简称NPL），公开土地使用权人、责任人、污染状况、主要污染物、具体技术措施、最新工作进展等相关信息。同时，应当进一步完善建设用地名录管理与现有国土空间规划、用地审批的衔接制度，在《土地管理法》《城乡规划法》或相关的司法解释中明确将土壤污染情况调查或风险管控措施作为土地供应或者土地转让的前置程序。可参考环境影响评价制度改革，建立土壤污染状况调查表或调查书备案或审批制度，进一步明确土壤污染调查的适用情形、责任主体、申报期限、备案或审批流程、事后责任等具体内容。
（四）加强土壤污染法律责任追究，完善土壤污染行政执法与司法保障机制
一是加强土壤风险管控与修复行政执法。一方面，对照《土壤污染防治法》规定的土壤污染状况监测、调查、风险评估、风险管控与修复、后期管理等义务，制定土壤污染防治行政执法指导性文件，明确执法行政裁量规则。另一方面，提升基层执法能力与法水平，加强手持终端等基层土壤环境执法设备配备，利用大数据、云计算等技术开展跨部门联合监管。
二是完善土壤污染修复责任司法适用。一方面，针对尚未开始修复的地块，法院可综合考虑污染责任人主客观有无修复的能力和意愿以及污染地块有无修复的可能，对符合条件的，优先判令责任人以自行或者委托第三方等方式履行修复义务。另一方面，建议建立法院与生态环境主管部门联合监管机制，法院执行部门应当定期与生态环境主管部门沟通修复方案的制定与实施、修复效果评估、生态损害赔偿金的具体使用等事项，充分发挥司法保障作用督促判决的实际履行。
（五）完善土壤污染防治基金制度，明确规定资金来源、使用范围、追偿机制
一是明确土壤污染防治专项基金的资金来源，包括：（1）加大政府财政拨款；（2）明确环境保护税、资源税、土地增值税、契税、印花税等相关税收的拨付方式与拨付比例；（3）明确规定将环境执法行政罚款、生态环境损害赔偿金等资金的特定比例纳入土壤污染防治专项基金，统筹管理与土壤污染防治相关的资金使用；（4）明确基金孳息、捐赠等其他资金来源。
二是合理扩大土壤污染防治专项基金的范围，包括：（1）污染场地的调查、评估、监测；（2）未污染土地的预防与保护措施；（3）农用地土壤污染防治；（4）土壤污染责任人无法认定或土地使用权人不明时的土壤风险管控与修复；（5）土壤污染责任人或土地使用权人无力承担修复费用时的土壤风险管控与修复；（6）土壤污染基础研究和防治技术的研发与推广；（7）土壤环境保护的宣传、教育等。同时，应当严格限定基金使用范围和条件，综合考虑土壤受污染情况、影响范围、规划用途等确定基金项目优先次序。
三是建立基金追偿机制。对于污染责任人尚不明确的土壤污染风险管控和修复，生态环境主管部门等主体在使用土壤污染防治基金实际修复后，应当在一定期限内通过生态环境损害赔偿等制度启动追责程序；对于污染责任明确但暂无修复能力的单位或个人，基金可考虑以贷款形式预付修复、赔偿费用，事后向污染责任人追讨修复和赔偿资金，并要求污染责任人按照同期人民币贷款基础利率支付相应的利息。
