解读 | 开启减污降碳协同治理新阶段

发布日期：2021-04-24 作者：来源：点击：

解读 | 开启减污降碳协同治理新阶段

在“十四五”开局之际，“减污降碳”成为生态文明建设和生态环境保护领域新热词。

党的十九届五中全会和中央经济工作会议对碳达峰、碳中和工作作出安排部署，对实现减污降碳协同效应提出了明确要求。生态环境部党组书记孙金龙在2021年全国生态环境保护工作会议上指出，实现减污降碳协同效应，是以习近平同志为核心的党中央对污染防治攻坚战的新要求，也是总要求。“十四五”污染防治攻坚战必须既减污、又降碳，两手都要抓、两手都要硬。“十四五”时期，我们要在巩固“十三五”阶段性目标成果基础上，更加注重协同推进污染减排和降低碳排，进一步强化降碳的刚性举措，对减污降碳协同增效一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核，从严从紧从实控制高耗能、高排放项目上马。

生态环境部部长黄润秋在2021年全国生态环境保护工作会议的报告中指出，生态环境保护工作在新发展阶段面临的最大机遇，就是以习近平同志为核心的党中央，把应对气候变化工作摆在了生态文明建设更加突出重要的位置，把实现减污降碳协同效应作为深入打好污染防治攻坚战的目标要求，作出一系列重大部署，推动减污降碳协同治理成为促进经济社会发展全面绿色低碳转型的重要抓手。 “十四五”时期，我国生态环境保护将进入减污降碳协同治理的新阶段。

减污降碳协同治理新阶段这一重要判断，是深入学习贯彻习近平生态文明思想，站在生态文明建设和绿色发展全局的高度上所作出的，深刻把握了“十四五”及更长时期内生态环境保护的新使命，彰显了如期实现生态环境根本好转、实现二氧化碳排放达峰目标和碳中和愿景、实现美丽中国建设目标的坚定决心和信心。

进入减污降碳协同治理的新阶段，发展的绿色化程度越来越高，生态环境保护在发展全局中的位置越来越突出。将二氧化碳减排融入生态环境保护，发挥应对气候变化的目标引领作用，实质是发展与保护深度融合，或者说是保护与发展深度融合。生态环境保护在绿色发展中的重要作用，不仅表现为倒逼，而且体现为牵引。

进入减污降碳协同治理的新阶段，生态环境保护的境界更高，视野更宽，层次更深。在继续加强大气、水、土壤污染等传统环境问题解决和常规污染物治理的同时，治理重点将逐步拓展到应对全球气候变化、生物多样性保护、海洋环境保护、化学品环境风险防控等更广泛的领域，更加重视新污染物治理，更加关注人体健康和生态系统服务功能。污染防治攻坚战由“坚决打好”向“深入打好”根本性转变，形成“提气、降碳、强生态，治水、固土、防风险”大格局。

进入减污降碳协同治理的新阶段，减污与降碳融为一体，不是降碳+，或者+降碳。减污与降碳，同频同效同路径，同时同步同目标，不仅在战略上统筹谋划，也在战术上一体考虑。协同治理，协同增效，一定带来更优化、更精准、更节约、更高质量的新业态、新技术、新打法。

新阶段的任务很艰巨，艰巨的主要原因之一在煤炭，解决煤炭等问题的出路在结构调整。实现碳达峰，首先需要煤炭消费总量达到峰值；实现生态环境质量根本好转，必备条件也是煤炭消费总量出现拐点。而能源结构问题与产业结构问题相互交织，互为表里。污染和碳源于排放，排放又来自产业，可以说，结构调整是解锁高碳锁定的主要途径。经过这么多年的产业结构调整，相对容易解决的问题基本都解决了，现在面对的，是更深层次的矛盾。值得期待的是，新阶段将为结构调整提供难得的历史机遇和强大的内外动力。

污染物与碳的双减排中国方案

为什么说，既不是降碳+，也不是+降碳？

降碳为什么成为源头治理的“牛鼻子”？

二氧化硫退出约束性指标，意味着什么？

生态环境部部长黄润秋指出，实施减污降碳协同治理，能够更好地推动环境治理从注重末端治理向更加注重源头预防和源头治理有效转变。降碳与减污之间可以产生很好的协同效应，这是我国高碳的能源结构，以及高能耗产业结构决定的。煤炭、石油等化石能源的燃烧和加工利用，不仅产生二氧化碳等温室气体，也产生颗粒物、VOCs、重金属、酚、氨氮等大气、水、土壤污染物。减少化石能源利用，在降低二氧化碳排放的同时，也可以减少常规污染物排放。

在减污降碳协同治理新阶段，减污与降碳两者的关系不是简单相加，不是降碳+，或者+降碳，而是完全融为一体的。污染物排放与温室气体，排放是同根同源同过程，治理是同频同效同路径，管理是同时同步同目标。近年来的国家层面和地方的实践证明，减污降碳协同治理，投入相对小而效益倍增，是符合国情的“中国双减排方案”。

权威机构关于“大气十条”污染减排措施实施的温室气体减排协同效应评估结果显示，能源结构和产业结构调整具有较好的温室气体协同减排效益。特别是减少能源消耗、燃煤替代、淘汰小型燃煤锅炉、淘汰落后和化解过剩产能等措施，协同减排的效益更高。尤其是燃煤治理非常生动地体现了减污与降碳的协同共治、同向发力。“十三五”期间，全国煤炭消费在能源结构中的占比由64%以上压减到57%以上；同时PM2.5浓度下降了28.8%，单位GDP二氧化碳排放强度下降了19.5%，均超过18%的原定目标。

减污降碳协同治理的新阶段，将进一步发挥应对气候变化的目标引领作用，把降碳作为“牛鼻子”，摆在更加突出优先的位置，更加注重产业和能源结构调整，更加注重综合治理、系统治理、源头治理。

事实上，刚刚完成“十三五”，已经初步显现了应对气候变化的目标引领作用。生态环境部督促各地落实“十三五”碳强度下降目标，将控制温室气体排放目标责任考核融入污染防治攻坚战成效考核，有力推动了减污与降碳的协同增效，几项主要的大气和水污染物排放量继续减少，万元GDP能耗、碳排放也同时持续下降，减少和下降幅度都超了既定目标。

在今年春节之后生态环境部第一场新闻发布会上，大气环境司司长刘炳江传递了一个重要信息，二氧化硫排放量已经从最高值的2588万吨下降到不到700万吨，预计将从生态环境保护五年规划的约束性指标中正式退出。取而代之的，是近年来备受关注的VOCs。自“十一五”设立污染物减排约束性指标以来，二氧化硫始终位列第一，并且不断加严。二氧化硫的退出，标志着着我国大气环境治理取得了重要的历史性成果，也意味着大气污染防治进入了一个新高度，在继续严管常规污染物的同时，更加重视新污染物治理，更加关注人体健康，更加注重减污降碳协同治理。

二氧化硫退出约束性指标之后，治理与监管仍然不会放松，大气污染防治仍然是重大攻坚任务。有专家说，从全球范围来看，治理高硫和治理高碳，代表了两个不同的发展阶段。而我们的碳减排，是与污染物高强度治理同时展开的，污染物减排和碳减排的任务都很繁重，都很紧迫。这种阶段性特征，决定了污染物减排与碳减排在战略上的一致性和战术上的耦合性，必须协同治理，协同增效。

生态环境保护工作打开新境界

减污降碳对绿色转型为什么不仅倒逼，而且牵引？

发展领先的是北上广深，降碳先行者为什么又是？

为什么“十四五”期间特别强调减污降碳协同治理？

过去讨论应对气候变化，一直是发展话题。二氧化碳减排融入生态环境保护，意味着发展与保护、保护与发展深度融合，标志着发展的绿色化程度越来越高，也标志着生态环境保护在发展全局中的位置越来越突出。

在减污降碳协同治理新阶段，生态环境保护的重要作用不仅表现为倒逼，而且体现为牵引。

减污降碳协同治理，将形成更大合力，倒逼总量减排、源头减排、结构减排，推动产业结构、能源结构、交通结构、农业结构加快调整，实现改善环境质量从注重末端治理向更加注重源头预防和治理有效传导，从而牵引经济社会发展实现全面绿色转型和生态环境持续改善。

生态环境保护逐步从污染物治理和末端治理走向减污降碳协同治理和源头治理，与经济发展从粗放、高碳走向绿色、低碳的历程完全一致。发展的绿色化程度越高，对减污、降碳的要求就越高，带动力就越强；同时，减污、降碳对发展的牵引也就越强、越有力。

我国最发达的北京、上海、广州、深圳等城市，就已经进入了这样的绿色成分比较高的发展阶段。北上广深已经成为减污、降碳、发展协同进步的中国样板。

地处京津冀核心的北京，2020年PM2.5年浓度实现“30+”，碳排放强度保持全国最好水平，较2015年下降22%以上。北京的主要经验，是PM2.5和臭氧污染治理相协同、温室气体和大气污染物排放控制相协同、本地治污和区域共治相协同。而这三个协同，又都与绿色发展高度协同。“十三五”期间，北京实现了本地电力生产清洁化、工业企业基本无燃煤、平原地区基本无煤化。全市煤炭消费量从2015年的1165万吨削减到2020年的173万吨，煤炭在能源消费中比重由13.7%下降为1.9%。北京的发展，越来越绿了。

我国第一大城市上海，已经宣布比全国提前五年实现碳达峰。与这个时间表同时确定的，还有碳达峰与碳中和的目标与任务，就是通过碳达峰和碳中和，推动经济社会发展全面绿色转型。

深圳是全国碳排放水平最低的特大城市，也是碳排放增长最缓慢的城市，每年只增长0.5%，低于国际平均水平。2020年全市PM2.5平均浓度为19微克/立方米，空气质量稳定达到世卫组织第二阶段标准。值得注意的是，深圳很早就把减污、降碳与绿色发展紧密结合起来了，谓之碳达峰、空气质量达标、经济高质量增长协同“三达”。深圳的碳排放达峰与空气质量达标协同治理的目标，与产业升级、供给侧结构性改革目标完全一致的。深圳市人口增长和人均生活水平的提高，驱动碳排放增长45.6%，但产业结构升级和能源效率提高发挥的显著效应，抑制了35.7%的碳排放增长，从而将碳排放年均增长率控制在了1.9%。

经济实力最强的是北上广深，空气质量改善和碳减排最好的还是北上广深，这就充分说明了减污降碳与绿色发展之间在高层次上的协同关系，也说明了减污降碳的倒逼与牵引作用是相辅相成的。

曾经在很长时期里，二氧化碳由于不是污染物而不能成为生态环境保护的约束性指标。其实，根本考量并不在其是否属于污染物，而在发展是否到了这个阶段。“十三五”把碳减排纳入生态环境保护约束性指标体系，“十四五”又强调减污降碳协同治理，正是依据发展所处阶段作出的战略决策。

达峰，达峰，时不我待

为什么说减污降碳正处于负重前行的关键时期？

为什么说我国实现碳达峰碳中和难度更大？

为什么必须强调碳达峰绝不能变成攀高峰？

2030年碳达峰、2035年生态环境质量根本好转、2060年碳中和，是我国确定的重要目标。现在距离碳达峰不到10年，从达峰到中和只有30年。无论从我国的实际情况来分析，还是参照国际先例来考量，实现碳达峰和碳中和的时间都很紧迫，任务都很繁重。减污降碳协同治理新阶段，各种矛盾交织、压力叠加，是负重前行的关键时期。

经过多年努力，特别是党的十八大以来的高强度治理，主要污染物和温室气体的排放量大幅度下降，取得了举世瞩目的减排成果。2020年，全国地级及以上城市优良天数比率达到87%，比2015年上升5.8个百分点；PM2.5平均浓度降到了33微克/立方米，PM2.5未达标城市平均浓度比2015年下降28.8%。

但是，由于存量基数太大，全国生态环境质量改善从量变到质变的拐点还没有到来，二氧化碳排放的峰值还没有出现。化学需氧量、氮氧化物等主要污染物的排放量，仍在千万吨以上。根据专家测算，这个数字至少要下降30%到50%，环境质量才能出现明显改善，而要实现根本性改善，必须下降到百万吨级。

我们已经实现了预定的PM2.5治理目标，但35微克/立方米只相当于世卫组织过渡值第一阶段标准。即使是这个标准，全国337个地级以上城市仍有37%以上未能达标。大气环境质量改善的成效还不稳固，一遇静稳、逆温、湿度大、低压辐合等不利气象条件，往往就会出现雾霾。2020年和2021年春节期间北方部分地区发生的重污染过程，就是典型案例。从总体上说，我们生态环境的改善还是中低水平的提升。未来不到十五年，空气质量要达到和好于世卫组织过渡值第二阶段过渡标准，即25微克/立方米，尚需付出巨大努力。

污染物和二氧化碳减排的压力不仅来自国内，也来自全球大背景。作为世界最大发展中国家和碳排放大国，我国与欧美所处的发展阶段不同。很多发达国家能源消费和碳排放已经双双下降，我们正在双双上升。美国在2007年达到能源消费高峰，碳排放峰值也在这一年实现；到2019年，两项指标分别下降了15%以上。欧盟2006年达到能源消费高峰，碳排放高峰也同时出现；到2019年，两项指标都下降了22%以上。在同一时间段里，即从2006年到2019年，我国能源消费、碳排放却分别提高了将近70%和47%以上。欧盟从碳达峰到碳中和预计是60年，而我们只有30年，无疑难度更大，矛盾更集中。

除了上述两个既有困难，我们还必须面对疫情后经济恢复过程中出现的新矛盾。个别地方为了短期刺激经济增长，试图集中建设高排放、高耗能项目，给碳达峰、能耗双控、产业结构和能源结构调整、大气治理等工作带来严峻挑战和风险。这种苗头和倾向，必须压住。如果不能坚决遏制化石能源尤其是煤炭的增长，如果不能严格控制高排放、高耗能项目上马，对碳达峰、对空气质量改善都将产生巨大的压力。

碳达峰不是攀高峰，绝不能试图通过上马高耗能项目，人为拉高高峰值来实现低水平的达峰。

2030年和2035年，是两个没有余地的关门期限，碳达峰和生态环境质量根本性好转必须分别在这两个时间节点完成，并且力争提前。否则，碳排放的峰值就会更高，污染物的存量就会更大，削减的成本就会更高。达峰，达峰，时不我待。从一定意义上说，碳达峰与碳中和就是逆水行舟，就是背水一战。

压煤，压煤，切中双减排痛点

为什么压煤是减污降碳的治本之策？

痛点越痛，越能充分说明什么问题？

化解痛点需要面对哪些困难和矛盾？

煤炭消费量太高，已经成为污染物减排和碳减排的一大痛点。痛点越“痛”，说明问题越重要，说明解决的需求越紧迫。在减污降碳协同治理新阶段，煤炭消费量太高仍然是痛点，削减以煤炭为主体的化石能源消费总量仍然是治本之策。实现碳达峰，首先需要煤炭消费总量达到峰值；实现生态环境质量根本好转，必备条件也是煤炭消费总量出现拐点。

长期以来，我国能源体系始终高度依赖煤炭等化石能源。2019年化石能源在能源结构中的占比达85%，其中煤炭占比高达到57%以上。我国煤炭产量、消费量和进口量都是全球第一，其中产量和消费量占世界总量的50%以上，煤炭消费比重是世界平均水平的1倍以上。

在全国大部分地方，温室气体和大气污染物都主要来自燃煤排放。2011到2018年的有关数据表明，煤炭消费量与碳排放量表现为明确的正相关。前者上升，后者也随之上升，反之亦然。煤炭消费量与大气污染物排放之间，也是这种关系。

毫无疑问，压缩煤炭消费总量面临很多困难。这主要是因为，大量使用煤炭具有一定的历史逻辑性，我国经济发展还没有实现与煤炭消费脱钩，压煤所带来的影响是深刻而复杂的。尤其是有些地区，仍然存在对煤炭的严重依赖，压煤有如大船掉头，很吃力。例如，“2+26”城市、汾渭平原等区域的单位国土面积煤炭消耗量，是全国平均水平的4至6倍。再比如，山东滨州市人口370万，北京人口2000多万，前者每年烧煤将近8000万吨，后者只有百万吨。滨州的煤，主要用于电力热力。而电力热力，恰恰是滨州的重要支柱产业。每年烧煤在7000万吨以上的，还有河北唐山市，巨大的煤炭消费量支撑着庞大的主导产业，钢铁。

我国不仅煤炭消费量太大，而且能源资源利用效率也明显偏低，能耗水平超过世界平均水平40%，从而进一步加大了碳排放总量。根据国际能源署的统计，中国2018年煤炭的碳排放量占能源总碳排放量的79.8%，相当于当年煤炭占能源消费总量比重的1.35倍。压煤，不仅要消减消费总量，还要提高利用效率。实现煤炭的清洁和高效利用，也正是减少污染物和二氧化碳排放的重要路径。

为了实现“十四五”减污降碳的目标，煤炭消费总量应该尽早达峰，其后在能源中的比重，下降到50%左右。这就意味着，在“十三五”压减7个百分点的基础上，要用5年时间再压7个百分点。压煤，压煤，这个切中痛点的老话题，今天有了新内涵，就是强调减污降碳协同治理，协同增效。

在国民经济和社会发展中，能源是刚需。在大力压减煤炭消费量的同时，必须大力发展新能源，以满足现代生产生活需要。实现减污降碳协同效应，必须推进能源革命，加速能源体系清洁低碳发展进程，推动非化石能源成为能源消费增量的主体。

压煤与发展新能源，一减一增，格局大不同。新能源只有用来替代煤，才能减污降碳。当然，需要压减的不仅是煤炭，还包括化石能源体系。有研究结果表明，到2025年，我国非化石能源消费比例应提升到20%，非化石能源发电装机比重和发电量比重分别达到50%左右、40%左右，天然气消费比重达到12%以上。

这是结构大修，不是局部微调。

解锁，解锁，直指问题要害

为什么结构调整是解锁高碳锁定的主要途径？

减污降碳协同治理的重点行业主要有哪些？

为什么产业结构调整的选择往往很是艰难？

能源结构问题与产业结构问题相互交织，互为表里。大气污染和二氧化碳源于排放，排放来自产业结构。有什么样的产业结构，必然有什么样的能源结构。所谓高排放产业，一定是高耗能的。我国产业结构长期偏重高碳行业，高碳锁定效应是碳达峰的重要障碍，也是生态环境质量根本好转的重要障碍。实现碳达峰和生态环境质量根本好转，必须解锁高碳锁定效应。解锁的主要途径，是推进产业结构调整。

“十三五”的实践充分证明，抓住产业结构调整，就抓住了问题的要害。刚刚过去的5年，调整产业结构深入推进，煤炭消费量、污染物和碳排放也相应地大幅下降。5年来，全国淘汰落后和化解过剩钢铁产能2亿多吨，产业结构调整加上替代燃煤锅炉、淘汰国三及以下重型运营车辆等措施，累计减少煤炭消费量5亿多吨，减排二氧化硫1100多万吨、氮氧化物500多万吨，协同减少二氧化碳排放10亿吨以上。

“十四五”期间，随着末端治理的空间逐渐缩小，产业结构调整的紧迫性更加突出。减污降碳协同治理新阶段的一个重要使命，就是在已经取得成绩的基础上，更深层次地推进产业结构调整，突破性地解锁高碳锁定效应，推动传统产业向高端化、智能化、绿色化转型。

解锁高碳锁定的重点行业非常明确，钢铁、建材、火电、有色、石化、化工、煤化工等，是污染物排放监管的几大重点行业，同时也是力争2030年前实现二氧化碳排放达峰的几大重点行业。

这些行业，体量大，覆盖宽，渗透深，解锁难度很大。全国粗钢、水泥产量分别占世界总量的53.3%、56.0%。在39个重工业行业中，钢铁、水泥等22个高排放行业产能严重过剩，却被很多地方视为支柱产业，而且高耗能行业投资和重大项目建设还在增加。

解锁这些重点行业的难度，还来自鲜明的区域聚集性。

最典型的案例是，京津冀“2+26”个城市国土面积只占全国国土面积的3%，却聚集了全国19%的平板玻璃、16%的卫生陶瓷、10%的水泥熟料，单位面积煤炭消费量是全国平均的6.5倍。

长江、黄河、珠江和太湖等重点流域分布的化工企业，占全国化工企业总数的70%以上。长江经济带30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5公里范围内。

山东省传统产业占全部工业的70%，重化工业占传统工业的70%。河北邯郸市“城中有钢”，等问题突出。内蒙古包头全市建成区面积不足总面积的1%，却集聚了全市约90%的钢铁产能、89%的火电装机和90%的稀土产量。

推进结构调整，解锁高碳锁定，关键是进一步压减钢铁、水泥熟料等行业的落后和过剩产能，全面提升建材、化工等产业的集约化、绿色化发展水平。尤其重要的是，必须从严、从实、从紧控制高耗能、高排放项目上马。

产业结构调整，并不是新课题。钢铁、建材、火电、有色、石化等产业，十年前就是调整的重点，五年前也是，今天还是，这就足以说明调整的难度有多大。结构调整相当于伤筋动骨，或者说是脱胎换骨，所以面临的选择往往非常艰难。特别是经过多年的调整，相对容易解决的问题基本都解决了，现在面对的，是更深层次的矛盾，更复杂的事。

高碳产业结构不可为继，解锁，解锁，直指要害。减污与降碳的刚性要求，倒逼和牵引产业结构深入调整，也为调整结构提供了难得的历史机遇和强大的内外动力。

刚性，刚性，碳减排的一个关键词

为什么必须强调温室气体减排的刚性法律约束？

应对气候变化怎样融入生态环境保护法律体系？

如何保证应对气候变化相关法律能够真正落实？

碳减排是刚性要求，强化降碳需要刚性举措。要实现刚性目标，必须有刚性的法律来约束和规范。在减污降碳协同治理新阶段，应对气候变化将逐步融入生态环境保护法律法规体系。依法降碳、依法治理、依法协同，是实现碳达峰、碳中和以及长期应对气候变化工作的重要保障，也是全面加强生态环境保护、推进经济社会发展绿色转型的必然需要。刚性，已经成为碳减排的一个关键词。

生态环境部《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》指出，协调推动有关法律法规制修订，把应对气候变化作为生态环境保护法治建设的重点领域，加快推动应对气候变化相关立法，推动碳排放权交易管理条例出台与实施。

现行生态环境保护法律法规体系所针对的减排和管控目标，主要是常规污染物，基本没有包括二氧化碳。今后制定和修订相关法律法规，将不再只针对常规污染物，而要增加碳减排和管控的具体规定。污染物减排与碳减排之间的关系，将从并行变为一体。今后，在生态环境保护、资源能源利用、国土空间开发、城乡规划建设等领域法律法规制修订过程中，将推动增加应对气候变化相关内容，并鼓励有条件的地方在应对气候变化领域制定地方性法规。

相信在不久的将来，就会陆续出现“融碳版”的大气污染防治法、水污染防治法、环境影响评价法、环境保护税法、核安全法、土壤污染防治法、固废法等生态环境法律法规，出现“融碳版”的生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，出现“融碳版”的企业排放信息公开、自然保护地和生态保护红线等重点区域生态保护监管、生态系统保护和修复成效监测评估等相应的法规制度。

法律的生命在于执行，应对气候变化融入法律法规体系，就将依法严格监管。生态环境保护强调的有法必依、执法必严，当然包括了温室气体减排。

依法监管意味着强化责任追究。生态环境部《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》强调，要推动将应对气候变化相关工作存在的突出问题、碳达峰目标任务落实情况等纳入生态环境保护督察范畴，紧盯督察问题整改。强化控制温室气体排放目标责任制，作为生态环境相关考核体系的重要内容，加大应对气候变化工作考核力度。按规定对未完成目标任务的地方人民政府及其相关部门负责人进行约谈，压紧压实应对气候变化工作责任。

应对气候变化融入生态环境法律法规体系，将不仅给温室气体减排等工作带来更加充分的法律保障，也将使生态环境法律法规体系发生深刻变化。从法律上推动保护与发展的深度融合，促进经济社会发展的全面绿色低碳转型，将成为新阶段生态环境法制体系建设的一大使命。

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