“十四五”是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，是向第二个百年目标进军的起步阶段，也是污染防治攻坚战取得阶段性胜利、继续推进美丽中国建设的关键时期。党的十九届五中全会为未来五年的生态文明建设擘画了新的蓝图，把“生态文明建设实现新进步”作为“十四五”时期经济社会发展主要目标之一，具体体现在国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善等方面。

确保党的十九届五中全会提出的生态文明建设目标基本实现， 必须坚持以习近平生态文明思想为指导，以更强的定力、更足的动力进行生态文明建设；必须在坚持绿色发展理念、凝聚发展方向共识的基础上，对“十四五”时期需安排的生态文明建设重大事项有清醒的认识，做好优化国土空间格局、形成绿色发展方式、打好污染防治攻坚战和促进生态环境治理现代化等重点工作。

一、坚持绿色发展理念，凝聚发展方向共识

在当前发展阶段，我国还没有完成工业化，污染排放量与经济发展之间尚未脱钩，“十四五”时期统筹生态环境保护和高质量发展的压力还很大。习近平总书记指出：“生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期， 已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。”在“十四五”时期， 只有坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，深入践行习近平生态文明思想，保持战略定力，把生态文明理念真正融入到各级领导和部门的决策中、融入到经济社会发展的方方面面中，才能在全国形成生态文明建设和推动高质量发展的合力。

一是生态环境保护与经济发展要协调。特别是当前经济发展受疫情常态化影响较大，又处在转变经济发展动能、提升发展质量和效益的关键时期，经济下行压力加大，更要在思想观念上认识到生态环境保护和经济发展的辩证统一关系，把生态环境保护作为未来的新动能来看待，深入践行“ 绿水青山就是金山银山”理念，促进生态环境保护和经济发展互相协调、互相促进。“十四五”时期的生态环境治理，关键是遵循生态环境保护客观规律，掌握污染物从产生、转化到消亡的规律；核心是实现“一减一增”，即通过产业结构调整、节约使用资源和能源做好削减污染排放的减法，通过生态环境保护和修复做好增加生态环境容量的加法。

二是城乡之间要协调。党的十九届五中全会强调，要走中国特色社会主义乡村振兴道路， 全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。当前，我国正在进入城乡融合发展的加速期，2019 年我国人均GDP 达到70892 元、常住人口城镇化率60.60%。我国已经成为以城市人口为主的国家，城市居民对优质农产品、乡村生态产品和文化产品的需求快速增长，城市对乡村的带动作用越来越强。同时，乡村振兴战略的深入实施会加快公共资源、治理资源向乡村配置，农村人居环境整治等重大行动的开展使乡村生产生活条件加快改善，乡村的生态价值、文化价值、多元经济价值日益显现。新时期促进城乡融合发展，要传承改革开放40 多年的成功经验，要以处理好政府和市场的关系为主线，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，强化以城带乡，落实优先发展，推进城乡联动改革，扩大双向开放，促进全面融合。建议把生态环境保护作为基本公共服务的重要组成部分，推进城乡基本公共服务均等化、平衡化和普惠化，把环境监测和环境保护基础设施进一步向农村延伸。

（三）着眼系统、着眼长远、着眼根本，坚持源头治理和系统治理

党的十九届五中全会强调把“坚持系统观念”作为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。生态文明建设是一个系统工程，必须坚持系统思维和长期思维。从根本上讲，环境污染问题是经济粗放发展、产业结构失衡的反映。“十四五”期间， 在治理目标上需要标本兼治，在方式方法上需要“中西医结合”。如“散乱污”问题，需要以西医手段精准、果断治理；而因布局性、结构性问题导致的环境污染，则需要以中医思维进行系统调理。所以，结构调整仍是“十四五”时期生态文明建设的关键举措， 环境治理的重心也要进一步从末端污染防治转向前端结构源头调整，更加突出绿色发展和生态环境保护工作的深度融合，统筹做好污染防治、生态保护和环境安全。

（四）倡导绿色消费理念， 推动形成人人参与生态文明建设新局面

推动形成绿色生活方式，厉行勤俭节约，力戒奢侈消费， 需要在思想观念上来一次破旧立新的变革。树立新的价值观、生活观和消费观，需要把绿色消费理念浸入到每个人的心里，推动形成人人参与生态文明建设的局面。

二、优化国土空间格局，提升生态系统质量

党的十九届五中全会提出了“优化国土空间布局”“提升生态系统质量和稳定性”的重要部署，主要目的是立足资源禀赋谋划新格局，规划山清水秀的生态空间、集约高效的产业空间和生态宜居的城镇、乡村空间，优化空间格局，增强生态系统韧性。

（一）优化国土空间保护开发格局，解决布局性污染问题

优化国土空间保护开发格局，首先要落实主体功能战略，科学划定“三区三线”，构建基于空间规划体系的资源管控体系。根据不同区域资源环境承载能力、开发强度和发展潜力，确定城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。“三区三线”是自上而下刚性传导、统一管控的核心政策工具，其划定要服务于全域、全类型用途管控，管制的核心要由耕地资源单要素保护，向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。其次，要强化生态环境空间管控体系，完善落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单“三线一单”制度。“三线一单”是优化产业空间布局、进行污染源头防控，促进生态环境保护、资源节约高效利用和经济社会生态效益相统一的重要手段。

（二）系统保护和修复自然生态环境，扩大生态环境容量

党的十九届五中全会要求， 深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系。山水林田湖草是一个生命共同体，环境治理要坚持山水统筹、系统保护。2020 年6 月11 日，国家发改委、自然资源部联合印发的《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035 年）》指出， 要通过大力实施重要生态系统保护和修复重大工程，全面加强生态系统保护和修复工作，实现全国各类自然生态系统状况的根本好转。在自然生态环境保护和修复中，要坚持山水林田湖草是一个生命共同体的理念，运用系统思维，处理好保护与开发的关系，注重陆海统筹、城乡融合。统筹推进重点生态区域的保护和修复， 继续实施国土绿化行动，强化森林、湿地、海洋等生态资源保护。完善自然保护地体系，加强野生动植物资源保护，维护生物多样性。通过对自然生态环境的保护和修复，保障生态系统安全、恢复生态系统功能和景观价值，扩大生态环境容量，促进人与自然和谐共生。

（三）协同大保护，推动黄河流域生态保护和高质量发展

将黄河流域生态保护和高质量发展与京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化等列为重大国家战略意义深远。从国家战略高度促进其生态环境保护和经济发展，对全国生态文明建设和高质量发展具有重大意义。“黄河宁，天下平。”促进黄河流域生态保护和高质量发展， 要以习近平生态文明思想为指导， 坚持山水林田湖草系统治理，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，让黄河成为造福人民的“幸福河”。要高度重视解决突出重大问题，实施水源涵养提升、水土流失治理、黄河三角洲湿地生态系统修复等工程，推进黄河流域生态保护修复。坚持以水定地、以水定产，倒逼产业结构调整，建设现代产业体系。推进黄河流域都市圈协同发展，强化西安、郑州国家中心城市的带动作用，发挥山东半岛城市群龙头作用，推动沿黄地区中心城市及城市群高质量发展。实施黄河文化遗产系统保护工程，打造具有国际影响力的黄河文化旅游带，开展黄河文化宣传，大力弘扬黄河文化。

三、形成绿色发展方式，提高资源利用效率

党的十九届五中全会明确了“能源资源配置更加合理，利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少”的目标任务。近年来，我国采取了一系列措施调整结构、转型升级，进行“散乱污”整治，在污染排放减量方面，好减的都已经减了，剩下的都是难啃的硬骨头。可以说，当前减少污染物排放已经进入攻坚期， 需要进一步集中力量攻坚，狠抓煤炭压减、大力发展新能源，狠抓公路转铁路、公路转水路运输结构的转变，狠抓落后产能的淘汰出局或转型升级，推动形成绿色生产方式，进一步提升资源优化配置能力。

（一）持续推进“四减四增”， 推动资源优化配置

持续推进“四减四增”，削减主要污染物排放总量，形成节约资源的发展方式。近年来，我国坚持以习近平生态文明思想为指导，加强污染源头防治，推进实施“四减四增”三年行动方案（2018-2020 年），主要内容为：调整产业结构，减少过剩和落后产业，增加新的增长动能；调整能源结构，减少煤炭消费，增加清洁能源使用；调整运输结构，减少公路运输量，增加铁路运输量；调整农业投入结构，减少化肥农药使用量，增加有机肥使用量。抓好“四个结构”产业结构、能源结构、运输结构、农业投入结构的优化调整，就抓住了污染治理和高质量发展的“牛鼻子”。在“十四五”期间，应着重建立“四减四增”长效推进机制，综合运用经济、法律、行政等各种手段，确保“四个结构”持续优化，发展质量效益不断提高，为生态环境保护和经济高质量发展创造有利条件。

（二）发展生态环保产业， 培育经济发展新动能

过去，环境治理主要依靠行政手段，“十四五”时期我们需要精准治污，要依法依规有标准。这就需要依靠科技的力量，以治为主，大力发展环保产业。针对当前我国生态环保产业规模还较小，缺乏龙头企业或平台带动、难以形成集聚效应等问题，江苏、辽宁、陕西等地成立了省级环保产业集团，承担区域性的环境治理任务。环保产业集团作为重大环保项目的融资平台和技术平台，不仅在带动环保制造业、环保服务业和资源综合利用产业一体化发展、形成龙头带动的生态环保产业群方面可以发挥重要作用， 还可以在承担国家和区域性生态治理、农村生活污水治理等重大项目建设，服务国家重大战略方面发挥重要作用。这种模式契合国内国际双循环经济背景，能够推动生态环保产业成为新的经济增长点。

（三）发展循环经济，加强园区建设和清洁生产

循环经济是生态文明理念在宏观经济领域的落实。从中观尺度上看，要大力发展生态工业园区，对工业园区进行系统优化， 使一家企业的副产品、生产废物成为另一个企业的资源，实现资源循环利用。从微观层面来看，要大力推广企业清洁生产，通过对生产线、生产工艺的创新实现生产效率的提高和污染物的减排。由于前些年污染末端治理的空间比较大，对企业来讲，搞清洁生产往往投资较大、见效较慢，不如上套末端治理设备那样可以取得立竿见影的效果，所以企业开展清洁生产的积极性不高。然而，通过近几年的末端治理，污染物排放浓度和排放量得到了大量削减，再进一步提高末端治理效率， 技术上难度比较大、成本会更高。“十四五”期间末端治理已不具经济可行性，更加需要从源头推进清洁生产，从工艺创新上进行源头治理。

（四）加强环保科技研究， 为生产提供技术支撑

环保科技成果转化率较低，已成为制约环保产业发展的重要因素之一。政府有必要通过“有形的手”鼓励和推动环境技术成果转化，促进环保产业向高端发展。加强环保科技研究，人才是关键，环保企业需要充实科学技术和管理相结合的复合型人才。资金不足也是制约环境成果转化的重要因素之一，必须形成多元化融资渠道，降低环境技术研发风险。同时，政府部门还应转变职能，为科研机构、专家和企业搭建相关平台，建立引导、支持机制，提高环保科技转化、推广力度。在“十四五”期间，要建设一批国家生态环境保护重点实验室、工程技术中心等科研平台，构建市场导向的绿色技术创新体系，提升生态环境治理科学化水平。

（五）节约适度、全民行动，形成绿色生活方式

提倡节约适度、绿色低碳的生活方式是建设生态文明的内在要求，也是社会价值观的重大进步。这些年来，绿色生活理念逐渐深入人心，但是，还没有完全变成每个人的自觉行动。特别是在涉及公共领域的事项上，公众参与的积极性就没那么高。以垃圾分类为例，一些地方提倡推行了很多年但成效并不明显， 有的地方坚持了一段时间就半途而废了，但上海却取得了明显成效。上海的成功实践主要在于系统设计，包括培育市民的公共意识与垃圾分类习惯，健全法律法规和工作机制，完善软硬件配套设施等。推动形成绿色生活方式，是一项需要精心设计的系统工程，需要各方持续发力、久久为功。

四、打好污染防治攻坚战，改善生态环境质量

党的十九届五中全会明确要求持续改善环境质量，增强全社会生态环保意识，深入打好污染防治攻坚战，继续开展污染防治行动，建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度。

近些年来，我国污染防治攻坚力度大、措施实，取得了明显成效，生态环境质量持续好转，美丽中国建设不断迈出坚实步伐。同时，随着生态环境治理的深入推进，我们遇到的难题与矛盾也不断凸显，治理难度不断增加。在“十四五”时期，打好升级版的污染防治攻坚战，更要讲究方式方法，突出精准治污、科学治污、依法治污。

（一）精准治污，抓住主要问题，实行重点突破

精准治污，就是要抓住影响生态环境质量的主要问题，集中力量打阵地战、歼灭战，实行重点突破。精确识别污染源、明确治理对象是谁，是精准治污的前提。要通过数据分析和科技手段，找出影响重点流域区域、重点行业企业、重点时段环境质量的主因；要通过生态环境监测、污染源普查、生态环保督察、群众信访等多种方式，精确定位影响生态环境质量的突出问题和薄弱环节。针对环境问题的不同特点、不同成因，对症下药，靶向治疗。同时，根据企业的治污能力、环境管理水平以及守法情况，实行差别化管控。近年来，一些地方针对不同企业、流域、城市存在的环境问题，实行“一企一策”“一河一策”“一市一策”，制定个性化治理方案，明显提升了治污效果。

（二）科学治污，遵循客观规律，确保治污效率

科学治污，要遵循客观规律，运用科学方法，发挥科技力量， 确保治污效率。污染治理是个系统的、长期的过程，不可能都立竿见影。我国各地自然资源禀赋有差异、经济社会发展状况不同， 多领域、多类型、多层面生态环境问题累积叠加，污染治理工作艰巨而复杂，既要务求必胜，又不能期望毕其功于一役。要实事求是地设立治理目标、安排任务，科学合理地把握工作节奏、进度与力度。

前些年，在环境治理上，我们的工作策略往往是先急后缓， 在有限的资源、时间和投入情况下，优先治理和群众关系最直接、老百姓最关心的问题，如雾霾、城市黑臭水体等。到“十四五”时期，应更加关注影响经济社会持续发展的“慢性病”，借鉴中医思维，找到问题的根本和源头， 开出系统治理的“药方”。

（三）依法治污，树立法治思维，坚持依法行政

依法治污，就要树立法治思维，坚持依法行政。党的十八大以来，我国生态环保法律法规体系愈加完善，为推进污染防治提供了法律保障，为行政履职提供了规矩准绳。法无授权不可为，法定职责必须为。各级党委政府要依法推进生态环境治理。对于破坏生态环境的违法行为，生态环境监管部门必须依法履职，严格执法监管，推动企业落实治污主体责任，同时也要规范自由裁量权。

五、加强实践创新，促进生态环境治理现代化

近年来，我国把生态环境治理摆在更加突出的位置，生态环境治理体系不断完善，治理能力不断提高。但也要看到，我国生态环境治理体系和治理能力方面还存在与新形势、新任务、新要求不相适应的问题。推进生态环境治理体系和治理能力现代化，就是要针对存在的问题，站在全局的高度，统筹兼顾、抓住重点、远近结合、综合施策。

（一）转变生态治理方式， 提高生态治理科学性

转变生态治理方式是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的着力点。要制定实施基于环境质量改善目标的政策措施，统筹协调污染治理、总量减排、环境风险防范和环境质量改善的关系，形成以环境质量改善倒逼总量减排、污染治理，进而倒逼转方式调结构的联合驱动机制。不断创新环境管理方式，从以约束为主转变为约束与激励并举，更多地利用市场机制和手段来引导企业环境行为。推进多元共治，完善社会监督机制，强化环境信息公开，促进环保社会组织健康发展，构建全民参与的社会行动体系。加强高科技手段在环保领域的应用，提高环境管理的智能化、精细化水平。

（二）创新治理模式，促进市场化、社会化治理

“十四五”时期，环境治理要采取多手段、多方法的综合治理模式，推动形成全社会共同推进、共同参与的良好格局。注重用社会化、市场化手段进行环境治理，创新环境污染第三方治理、环保管家等环境治理模式，把水体、大气、土壤、噪声等综合治理项目交由专业机构或公司来做，提升治理效能。推进政府向社会力量购买服务，拓宽政府环境公共服务供给渠道，提高政府公共服务能力，带动环保产业尤其是环境服务业发展壮大。积极推进建设项目环评验收、环境质量监测、污染源排污监测、环境质量改善和管理技术、污水和生活垃圾收集处理等领域的政府购买服务，探索环保服务业新的发展路径，推动部分省份开展环保服务业试点，指导地方政府开放环保服务业发展。

（三）创新制度机制，探索建立差异化考核体系

党的十八大以来，党中央、国务院围绕生态文明建设作出一系列部署，《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》均要求建立能体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。过去几年，我国三江源地区、福建省、浙江省均根据全国主体功能区定位， 在部分地区探索建立了区域差异化考核体系。“十四五”期间， 应逐步扩大试点范围，进行制度创新和突破，对重要生态功能区开展差异化考核，加大生态补偿和转移支付力度，拓展高质量发展空间。

〔文章来源：《中国生态文明》杂志2020年第6期；魏东，山东省委党校（山东行政学院）教授〕