饶胜 张箫：生态保护红线优先地位从确立到落实需要几步？

生态环境部环境规划院 饶胜 张箫

《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确提出“确立生态保护红线优先地位”。

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。其底线作用体现在两个方面，一是编制空间规划的基础，二是其他相关规划的依据，“要符合生态保护红线空间管控要求，不符合的要及时进行调整”。生态安全的底线特征决定了生态保护红线的优先地位，具体而言是国土空间规划体系中的基础地位，在国土空间用途管制中的优先地位，是国土空间格局中划分生产、生活、生态空间的优先控制线。

通过划定生态保护红线，优先明确该实施严格保护的国土空间，对于构建生态安全格局、调整空间开发结构、理顺国土空间开发和保护的关系具有十分重要的作用。只有守住生态保护红线，才能保障生态安全，实现可持续发展。

确立生态保护红线的优先地位，要从规划理念、机制构建、法规完善等方面入手，既要做到规划优先，又要实现保护优先。

一是要建立红线优先的规划理念和落实途径。空间规划的编制，应首先明确生态保护红线。应建立基于生态保护红线的规划编制机制，在省级空间规划试点过程中，重点突出生态保护红线的系统性、整体性要求，将生态保护红线作为底图，以此为基础制定优化区域国土空间开发格局的发展战略。在市县空间规划“多规合一”进程中，要改变以往仅仅以发展规划为蓝图的规划思路，真正将生态保护红线作为市县空间规划编制的基础，与永久基本农田、城市开发边界共同形成市县具体空间管理的边界约束。同时，生态保护红线一旦划定，相关的城乡规划、土地利用规划、产业规划等要及时启动修编，与生态保护红线保持一致。

二是要建立严格的监管体系。各地在划定生态保护红线的同时，应着手建立生态保护红线执法监管体系，严格责任追究，确保生态保护红线不被破坏。应充分运用“天地一体化”的监管体系，对生态保护红线进行全天候、实时化的严密监控，及时发现破坏生态保护红线的行为、不符合生态保护红线定位的开发活动并从严处理。只有严格有效的监管，才能保障生态保护红线优先的刚性约束在实施过程中落到实处。

三是加快完善生态保护红线补偿机制。实施生态保护补偿是确立生态保护红线的重要激励性措施，只有生态保护补偿到位，各方面的利益相关者才能主动地将生态保护红线置于优先地位，加大保护力度。

四是加快完善相关法规。只有将生态保护红线纳入法治化轨道，才能将生态保护红线从政策层面提升到制度层面，生态保护红线的优先地位才能真正确立。一方面，在有关资源环境生态、城乡规划等相关法律修订或制定过程中，应贯彻落实生态保护红线优先的要求。另一方面，有关部门应抓紧制定实施生态保护红线管理办法，可以先采用部门规章的形式明确生态

保护红线的管理准则，规范生态保护红线的管理方式，以此作为未来制定国家生态保护红线法律法规的基础。同时，各地可因地制宜，先行出台相应的生态保护红线管理地方性法规，从制度上保障生态保护红线的优先地位。

（来源：《中国生态文明》杂志；中国生态文明）