全面推进生态文明 科学监测预警资源环境承载力

张修玉（生态环境部华南环境科学研究所，广州 510655）

科学监测资源环境承载能力并建立长效预警机制是深入贯彻落实十九大关于生态文明建设中“改革生态环境监管体制”任务的重大举措。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》（以下简称《意见》）明确要求“推动实现资源环境承载能力监测预警规范化、常态化、制度化，引导和约束各地严格按照资源环境承载能力谋划经济社会发展。”笔者认为，科学监测预警资源环境承载能力需要做好如下重点工作。

（1）坚持五个“相结合”的基本原则

建立手段完备、数据共享、实时高效、管控有力、多方协同的资源环境承载能力监测预警长效机制，是坚定不移实施主体功能区战略和制度有效手段。《意见》要求，一要坚持定期评估与实时监测相结合，针对不同区域资源环境承载能力状况，定期开展全域和特定区域评估，实时监测重点区域动态。二要坚持设施建设与制度建设相结合，既强化相关基础设施建设，又着力完善配套政策和创新体制机制，增强监测预警能力。三要坚持从严管制与有效激励相结合，针对不同资源环境超载类型，坚持陆海统筹，因地制宜制定差异化、可操作的管控制度。四要坚持政府监管与社会监督相结合，鼓励社会各方积极参与，充分发挥社会监督作用，形成监测预警合力。

（2）分级分类配套奖惩管控措施

一是分级配套奖惩措施。《意见》提出，资源环境承载能力分为超载、临界超载、不超载三个等级。其中，超载等级分为红色和橙色两个预警等级、临界超载等级分为黄色和蓝色两个预警等级、不超载等级确定为绿色无警等级，预警等级从高到低依次为红色、橙色、黄色、蓝色、绿色。对红色预警区，依法暂停办理相关行业领域新建、改建、扩建项目审批手续，明确导致超载产业退出的时间表，限期退出红色预警区。对绿色无警区，研究建立生态保护补偿机制和发展权补偿制度，鼓励符合主体功能定位的适宜产业发展，加大绿色金融倾斜力度，提高领导干部生态文明建设目标评价考核权重。对预警级别升高的地区，参照红色预警区综合配套措施进行处理；对预警级别降低的地区，实施不同程度的奖励性措施。

二是分类配套管控措施。《意见》规定，对水资源超载地区，暂停审批建设项目新增取水许可，制定并严格实施用水总量削减方案；对水资源不超载地区，严格控制水资源消耗总量和强度，强化水资源保护和入河排污监管。对土地资源超载地区，原则上不新增建设用地指标，实行城镇建设用地零增长；对土地资源不超载地区，鼓励存量建设用地供应，巩固和提升耕地质量。对环境超载地区，执行排放标准的特别排放限值，实行新建、改建、扩建项目重点污染物排放加大减量置换；对环境不超载地区，实行新建、改建、扩建项目重点污染物排放等量置换。对生态超载地区，制定限期生态修复方案，实行更严格的定期精准巡查制度；对生态不超载地区，建立生态产品价值实现机制，支持绿色生态经济发展。

（3）科学预警资源环境承载能力

一是建立监测预警数据信息平台。规范监测、调查、普查、统计等分类和技术标准，建立分布式数据信息协同服务体系，加强历史数据规范化加工和实时数据标准化采集，健全资源环境承载能力监测数据采集、存储与共享服务体制机制。整合集成各有关部门资源环境承载能力监测数据，构建监测预警数据库，运用云计算、大数据处理及数据融合技术，实现数据实时共享和动态更新。搭建资源环境承载能力监测预警智能分析与动态可视化平台，实现资源环境承载能力的综合监管、动态评估与决策支持。建立资源环境承载能力监测预警政务互动平台，定期向社会发布监测预警信息。

二是建立一体化监测预警评价机制。开展资源环境承载能力评价，动态了解和监测预警资源环境承载能力变化情况。资源环境承载能力监测预警综合评价结论，要根据各类评价要素及其权重综合集成得出，并经有关部门共同协商达成一致后对外发布。全国性和区域性资源环境承载能力监测预警评价结论，要与省级和市县级行政区资源环境承载能力监测预警评价结论进行纵向会商、彼此校验，完善指标和阈值设计，准确解析超载成因，科学设计限制性和鼓励性配套措施，增强监测预警的有效性和精准性。建立突发资源环境警情应急协同机制，对重要警情协同监测、快速识别、会商预报。

三是建立监测预警评价结论统筹应用机制。依据不同区域的资源环境承载能力监测预警评价结论，科学确定规划目标任务和政策措施，合理调整优化产业规模和布局，引导各类市场主体按照资源环境承载能力谋划发展。编制空间规划，要先行开展资源环境承载能力评价，根据监测预警评价结论，科学划定空间格局、设定空间开发目标任务、设计空间管控措施，并注重开发强度管控和用途管制。构建反映市场供求和资源稀缺程度的价格决策程序，将资源环境承载能力监测预警评价结论纳入领导干部绩效考核体系，将资源环境承载能力变化状况纳入领导干部自然资源资产离任审计范围。

四是建立政府与社会协同监督机制。监管部门对超载地区、临界超载地区进行预警提醒，督促相关地区转变发展方式，降低资源环境压力。超载地区要根据超载状况和超载成因，因地制宜制定治理规划，明确资源环境达标任务的时间表和路线图。开展超载地区限制性措施落实情况监督考核和责任追究，对限制性措施落实不力、资源环境持续恶化地区的政府和企业等，建立信用记录，纳入全国信用信息共享平台，依法依规严肃追责。接受社会监督，加大资源环境承载能力监测预警的宣传教育和科学普及力度，保障公众知情权、参与权、监督权。

（4）系统完善监测预警保障能力

一是加强组织领导。国家监管部门加强对资源环境承载能力监测预警工作的统筹协调，2018年年底前建立监测预警数据库和信息技术平台，2020年年底前组织完成资源环境承载能力普查，并发布综合评价结论。地方各级党委和政府要建立主要领导负总责的协调机制，适时发布本地区资源环境承载能力监测预警报告，强化监督执行，确保实施成效。

二是细化配套政策。各有关部门要按照职责分工，抓紧制定各单项监测能力建设方案，完善监测站网布设，加强数据信息共享；加快出台土地、海洋、财政、产业、投资等细化配套政策，明确具体措施和责任主体，切实发挥资源环境承载能力监测预警的引导约束作用。

三是提升保障能力。综合多学科优势力量，建立专家人才库，组织开展技术交流培训，提升资源环境承载能力监测预警人才队伍专业化水平。建立资源环境承载能力监测预警经费保障机制，确保资源环境承载能力监测预警机制高效运转、发挥实效。

（来源：生态文明建设与研究）