生态文明建设与环境法治

王树义  周迪

       摘要：党的十八大报告把生态文明建设放在突出地位，十八届三中全会进一步提出加快生态文明制度建设。执政党为何反复提生态文明建设？何谓生态文明？如何建设生态文明？本文从上述问题入手，指出生态文明建设的主战场在环境保护领域，应当通过加强环境法治，转变环境法治运行思路，推动和保障生态文明建设，实现美丽中国的梦想。

关键词：生态文明；环境保护；法治

中图分类号：D922.6  文献标识码：A

文章编号：2095-5804（2014）02-0114-11

        2007年，中国共产党十七大报告首次提出建设生态文明的问题。报告指出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”[1]2012年，党的十八大报告再提生态文明建设。报告认为：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”[2]2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）则明确提出加快生态文明制度建设。《决定》要求，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”[3]

为什么中国共产党在其政治报告中反复提生态文明建设？何谓生态文明？为什么提到生态文明总与环境问题相联系？生态文明建设与环境保护之间有何关系？如何建设生态文明？本文就这些问题作一粗浅的探讨。

一

生态文明的概念、科学内涵及基本要求

何谓生态文明？从现有的研究看，学者的认识不尽一致。有学者认为，生态文明是指人们在改造客观物质世界的同时，不断克服改造过程中的负面效应，积极改善和优化人与自然、人与人的关系，创建有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度方面成果的总和。[4]也有学者认为，生态文明是指人类遵循自然生态规律和社会经济发展规律，为实现人与自然和谐相处及以环境为中介的人与人和谐相处，而取得的物质成果、精神成果和其他有益成果的总和。这种生态文明，是特定时期和地区中的总体文明，既包括以人与自然及人与人和谐共生、良性循环、协调发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态、理念与价值取向，也包括丰富多彩的环境生态保护活动及其物质成果。[5]还有学者认为，生态文明与野蛮文明相对，是指在工业文明已经取得成果的基础上用更文明的态度对待自然，不野蛮开发，不粗暴对待大自然，努力改善和优化人与自然的关系，认真保护和积极建设良好的生态环境。[6]

尽管定义有别，但不难看出，学界对生态文明的认识在以下几个方面基本达成共识：生态文明要求人类从思想上正确认识人与自然共生共融的关系；生态文明要求人类从行为上遵循自然的客观规律，尊重和保护自然；生态文明是一种总体文明，是物质文明、精神文明、制度文明等文明类型的总和。

我们认为，所谓生态文明，是指人类在利用客观物质世界以满足自己日益增长的物质和文化需要的同时，尊重自然规律，尽量避免或克服其活动对自然界所造成的不良影响，在保护生态环境的良好品质，保障可更新自然资源的再生条件以及维护环境正义等方面所取得的物质、精神和制度成果的总和。

文明是人类文化发展的成果，是人类改造客观世界的物质和精神成果的总和。从人类的发展历程来看，一部人类文明的发展史，就是一部人与自然的关系史。

文明的主体是人，文明的递进反映的是人对自然的改造和对自身的反省。人类文明大致经历了三个阶段：第一个阶段是原始文明，人与自然的关系表现为人类盲从于自然，人类依靠集体的力量和简单的狩猎与采集活动维持生存。第二个阶段是农业文明，新的劳动工具的出现使得人改造自然的能力产生了质的飞跃，但人与自然的关系总体上还是人类顺从于自然。18世纪工业革命开启了人类的现代化，人类文明步入到第三个阶段——工业文明。三百年的工业文明以人类征服自然为主要特征，在这一阶段，人类对自然的利用和改造达到极致。不过，就在工业文明给人类社会带来物质财富极大丰富的同时，生态危机不期而至。生态危机向人类敲响了警钟，它告诉我们，由于人类活动对自然界所造成的不良影响，人类现处的生态环境已无力继续支撑工业文明的发展。人类需要一个新的文明形态，这种文明形态应当调整以往人与自然相处的方式，以人与自然和谐发展为主要内容，实现人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣。由此，生态文明的概念应运而生。

可以说，生态文明源于对工业文明的反思，对人与自然关系的反思，对整个人类文明进程的反思。如果说农业文明是“黄色文明”，工业文明是“黑色文明”，那么生态文明则作为“绿色文明”代表着人类文明发展的更高层次和未来方向。

从前面对生态文明的简单描述可以看出，生态文明的科学内涵是要求人类正确认识和处理人与自然、人类社会与自然界的关系。人类不能仅仅把自然界当作自己的征服对象和经济活动的原料库，而应当将自然界当作人类的朋友予以精心呵护，为自然界自身的存在和发展留出足够的空间。人类的发展应当坚持科学发展。所谓科学发展，就是尊重自然规律、尊重经济和社会发展规律的发展。人类应当努力克服工业文明的弊端，正确处理经济、社会发展与保护自然环境、合理开发和利用自然资源之间的关系，反对掠夺式地开发和利用自然资源，反对将自然界作为消纳人类活动所产生的污染物质的场所，实现人类经济、社会的发展与生态环境的保护相协调。

生态文明相对于工业文明，最显著的特征是强调人类对自然界的尊重，要求人类的经济和社会活动顺应自然、保护自然；人与自然、人类社会与自然界相互依存、共处共融；人类在利用自然时必须遵循自然规律，不得随心所欲，要对自身的发展需求进行适当地限制。

在我国几千年的文明史中，“天人合一”的哲学思想无处不在，“天人合一”的实质就是人与自然的和谐。中华文明的基本精神与生态文明的内在要求有天然的契合性，为生态文明的实现提供了哲学基础和思想源泉。作为工业文明的迟到者，中华文明绝不能错过跨越式发展生态文明的契机。从上世纪90年代起，我国开始在生态文明、可持续发展道路上进行理论探索，1996年《国民经济和社会发展“九五”计划》提出可持续发展战略及经济体制和经济增长方式的两个根本性转变。2002年，党的十六大提出在科学发展观指导下，发展低碳经济、循环经济，建设“两型社会”，建设创新型国家，建设生态文明等一系列新的理念。2007年，党的十七大在深入分析基本国情、经济社会发展阶段、生态资源环境现状和我国现代化建设发展需求的基础上，明确提出建设生态文明的新要求，将到2020年把我国建设成为生态环境良好的国家作为全面建设小康社会的重要目标之一。2011年《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》进一步指出，要加快“两型社会”建设，提高生态文明水平。党的十八大集大成地对过去二十年党和政府处理人与自然关系的理论作出了总结和升华，将生态文明建设上升到国家意志的战略高度，这是对人类文明发展走向的顺应，是对当前我国生态环境现状和人民群众期望的准确回应。

二

生态文明建设的主战场——环境保护

生态文明建设是一个与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设融为一体的治国理念和治国方略，其所涵盖或涉及的领域范围十分广泛。不过，生态文明建设涉及的重点领域却在环境保护，这是由生态文明建设的基本目标所决定的。党的十七大报告指出，建设生态文明，要形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，发展循环经济，有效控制主要污染物排放，改善生态环境。党的十八大报告指出，要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。而党的十八届三中全会的《决定》则明确要求建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。

生态文明建设要求在价值取向上树立先进的生态伦理观念，在物质基础上发展发达的生态经济，在必保底线上保障可靠的生态安全。其中，生态安全是生存和发展的基础性前提。生态文明建设的主要战场在于环境保护，这是生态文明建设根本目的的内在要求，也是我国环境现状和经济发展方式的现实需要。

当今我国的环境形势非常严峻，不仅长期积累的环境问题未得到有效解决，且新的环境问题又在不断产生。我国每年因环境污染造成的损失已占GDP的3%，一些污染严重地区的环境污染损失已占到GDP的7%以上。[7]主要污染物排放总量大，70％的企业不能达到环境空气质量，一半城市市区地下水污染严重，环境风险继续增加，损害群众健康的环境问题比较突出。[8]

首先是水环境问题。主要包括水资源匮乏和水污染。全国年缺水总量约为300亿至400亿立方米，每年因缺水造成的直接经济损失达2000亿元。[9]此外，全国七大水系中约26%是五类和劣五类水，9大湖泊中有7个是五类和劣五类水。[10]全国118个城市连续监测数据显示，约64％的城市地下水遭受严重污染，33％的地下水受到轻度污染，基本清洁的地下水只有3％。[11]

其次是大气环境问题。2013年以来，受空气中PM2.5含量严重超标的影响，我国中东部地区连续发生多次中度、重度、极重度雾霾天气。雾霾天气时间之长、面积之大、浓度之高（最高达1000mg）、受众人数之多（近6亿人口），堪称中国环境史上之最。

再次是土壤环境问题。2006年的有关监测和调查数据显示，全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积1/10以上。[12]

还有固体废物污染环境问题。以垃圾污染现状为例，目前，中国约有2/3的城市陷入垃圾围城的困境。[13]年产出1.5亿吨的城市垃圾，垃圾增长率达10％以上。[14]

除环境污染以外，自然资源问题亦不乐观。

我国自然资源的禀赋较差。由于人口众多，我国的人均资源量明显低于世界平均水平。比如，我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4，而大多数矿产资源的人均占有量不到世界平均水平的一半。且自然资源的空间分布不均衡，资源分布与经济区域结构不匹配，部分地区自然资源的缺口日趋增大。

一方面是资源匮乏，而另一方面，长期沿用的以追求增长速度、大量消耗资源为特征的粗放型经济增长模式造成了自然资源的过度开发和资源浪费，使我国的自然资源现状雪上加霜。2012年，我国能源消费量为36.2亿吨标煤，成为世界上第一大能源消费国。与国际先进水平相比，我国2012年万元GDP能耗是世界平均水平的1.8倍，是美国的2.2倍，欧盟的3.1倍，日本的3.8倍。[15]我国118个资源型城市中，已有69个被划定为资源枯竭型城市[16]，它们的未来发展堪忧。

总体来看，当前的环境问题表现出以下特征：

1.环境污染范围广，污染程度高，对公众的健康甚至基本生存条件构成威胁。从地域上看，环境污染迅速从经济发达的东部沿海地区向中西部和北部地区蔓延；从要素上看，从天空到海洋，从地表到地下，环境污染无孔不入。

2.生态功能持续退化，自然资源状况形势严峻。表现为资源枯竭、耕地退化、自然灾害高发等等。

3.突发性、大规模环境事件和环境群体事件频发。自2008年以来，媒体关于重金属污染的报道大幅上升，仅2009年8、9两个月，就连续曝光了山西凤翔、湖南武冈、内蒙古赤峰、福建上杭等五起重金属污染事件。2013年1月，山西长治苯胺泄漏事故波及山西、河北、河南三省，引发公众强烈质疑。近年来频发的环境公共事件，如江苏启东事件、四川什邡事件、多地PX事件都反映了人民群众对环境问题关注度的提高，也显示出环境问题潜藏着严重的社会危机。

凸显的环境问题与生态文明建设的基本目标和要求背道而驰，形成令人震惊的反差。如何面对严峻的环保形势、回应公众对良好环境的强烈要求，成为当前我们建设生态文明的首要任务。

三

加强环境法治保障生态文明建设

环境问题的解决，取决于三个方面的工作。一是转变观念，尤其是政府和领导干部应当转变观念。所谓转变观念，即是转变对事物的定向或传统的思维模式。首先要转变对物质世界和自然资源的认识，彻底改变过去那种“取之不尽、用之不竭”的自然资源观，树立只有一个地球、地球资源有限的自然资源观，尊重自然规律，尊重自然、顺应自然、呵护自然，真正把自然作为人类的朋友，而不是人类的征服对象。其次要转变对经济发展和经济增长规律的认识，摆脱高污染、高能耗、高投入、低产出的增长模式，走实现清洁生产、发展循环经济的绿色发展之路。同时要转变对社会需求的认识，要认识到人民群众不仅有物质文化需要，还有对适宜的生态环境的需要。此外还要转变对政府职能和政绩观的认识，从追求传统GDP到追求绿色GDP，将环境保护作为政府的基本和重要职能，纳入政府政绩考核体系。

二是充分利用现代的环境保护科学技术。环境保护的实现需要最新的环保科学技术作为保障。科学技术的进化与选择是人类摆脱科技负效应的前提。只有通过生态科技的开发，实现清洁生产、发展循环经济，做到或努力做到生产过程中污染物质的最小排放甚至零排放，实现资源的最低消耗和最大利用才不是一纸空谈。如果没有革命性的技术进步来覆盖增长的环境保护成本，则会带来整体物价的上升，引起潜在的社会不稳定。

三是加强环境法治，用法律手段规制人们的环境行为，规范环境保护活动。不同的文明形态需要不同的法律制度作为支撑。庞德说，对过去，法是文明的产物；对现在，法是维持文明的工具；对将来，法是增进文明的工具。[17]在人类向生态文明时代迈进的今天，生态文明作为以环境保护为主要内容的文明形态，将对环境法治产生深刻影响。反过来，环境法治又是生态文明的法律确认过程。面对当代日益严峻的环境危机，加强环境法治建设是利用法治推动环境拐点到来的必然安排。

当前，对于推进生态文明建设，我们只是提出了方向性、指导性的原则、方针、目标和任务，而要把生态文明建设落到实处，则需要具体的、可行的、定型化的生态文明法律制度来作保障。

（一）当前我国环境法治的基本状况

法治是相对于“人治”而言的，其基本涵义是指严格依据法律治理国家，它是一种治国的方略和方法。法治相对于“法制”来说是一个动态的过程，既包括静态的环境保护法律，也包括环境保护制度在社会生活中的动态运行。环境法治，要求将环境保护活动纳入法治的轨道，环境保护活动必须严格地按照法律的规定执行。环境法治的基本要求有三：第一，应当有较为完善的环境法律体系。第二，严格执行环境法律的规定。第三，严格追究环境法律责任。那么，当前我国环境法治的现状如何？是否符合建设生态文明的环境法治的要求？

自1989年第七届全国人大常委会通过《中华人民共和国环境保护法》以来，我国先后制定或修改了26部环境保护领域的专项法律，内容涉及污染防治、生态保护、资源利用与保护，还有《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国循环经济促进法》等几项综合管理类法律。此外，围绕环境保护相关问题制定的行政法规、地方法规、部门规章更是数不胜数。从立法形式和立法数量上看，我国环境保护领域初步形成了以《中华人民共和国宪法》的相关规定为指引、以《环境保护法》为“基本法”、以专项法律为主体支撑、以大量行政法律法规和其他部门立法中环境保护相关法律规范为辅助配合的环境法律体系。从立法数量上看，环境保护已经成为专项立法数量最多的领域之一。2008年国务院机构改革，国家环保总局升格为环境保护部之后，环境保护部门的整体权限扩大，环保部门的决策权和执行权在环境管理体制中得到加强。此外，近年来，伴随着环境诉讼案件的增多，以及环境司法专门化的理论和实践经验的积累，环境司法开始成为推动环境法治发展的新生力量。

然而，在环保法律数量“与日俱增”、环保行政部门“职权强化”、环境司法“方兴未艾”的同时，环境污染和生态破坏却未得到有效控制，甚至不降反增，环境危机仍然是制约生态文明建设的最不和谐因素。环境法治形式上的“蓬勃发展”与现实环境问题的巨大落差引发我们思考：当前我国环境法治的问题究竟出在哪里？

我们认为，当前我国环境法治的主要问题可以概括为：缺乏科学、全面、系统、前瞻性的立法内容，符合生态文明的行为“无法可依”，违背生态规律的行为“无法可治”，导致执行层面“法立而不行”，司法层面“有法而无罚”。

从法治运行的动态过程来看，法治首先是“良法之治”。环境法治的首要困境是环境立法问题。当前，我国环境立法整体上的立法理念、立法内容、立法模式没有顺应生态文明的要求进行及时的更新和转变，导致理论设计、制度构建和客观需求三者的不统一。立法的不科学直接导致行政执法依据不足、方式不当和司法保障不力。主要表现为：

第一，立法理念落后，法律没有确立生态环境的基础性地位和生态可持续发展观。我国的大部分环境保护法律制定于上世纪八九十年代，受改革开放后以经济建设为中心的思想观念的影响，当时的立法理念也强调以追求经济增长为主，环境准入标准较低，违法惩罚数额较小，法律责任追究机制不完善，难以起到规范环境行为的作用。

此外，先进的立法理念，例如清洁生产、循环经济理念没有及时在立法中得到体现。以污染防治立法为例，目前大部分污染防治法律仍然以单项的污染防治、污染处理为主导。《环境保护法》第26条规定的“三同时”制度是我国特有的一项环境保护法律制度，而它所关注的重心在于污染物的产生和处理，没有从循环经济的视角考虑资源的再利用。

第二，立法内容滞后，没有起到法律的确认和引导作用。立法应当具有超前性和前瞻性，而在环境立法领域，我们却易于陷入“吉登斯悖论”[18]。环境问题往往具有隐蔽性和累积性，在问题变得具体和可见之前，科学证据不易被发觉。当前环境立法的模式，例如正在进行的“气候法”、“土壤环境保护法”的制定，大体都是以环境问题凸显（例如环境事件频发）促成环境立法的适应性或应急性模式。由于缺乏法律与科学的预先联动机制，立法启动之时往往已经错过了主动解决危机的最佳时期。

环境立法对新生事物的回应也显得滞后和不足。例如，当前环境案件审判机构专门化在我国迅速发展，自2007年11月中国第一个环境法庭——贵阳市中级人民法院环境法庭诞生以来，至今全国已有百余个环境法庭相继出现，中国首个环境法院也在孕育之中。环境法庭的产生和发展为应对日益增多的环境事件、鼓励人们走环境司法救济的道路、推进环境法的正确执行起到了一定的积极作用，然而，环境司法专门化的探索目前仅停留在司法实践和地方层面，而没有在一些关键问题上，例如环境法庭（法院）的机构层级、人员编制、特殊的审判规则等方面予以明确。总体而言，现有的环境立法没有做到有效回应现实迫切需要，难以从司法保障上推动环境法治进步。

此外，立法的片面性、顾此失彼，也导致目标执行不畅。2010年，为了突击完成“十一五”规划分解到各地的节能减排指标，多地采取拉闸限电的方式，居民日常生活、农民灌溉、商户经营等无一不受影响。作为行政压力下产生的节能怪胎，拉闸限电现象反映了我国在执行行政命令和法律规范过程中的固有弊病——规则的制定硬性化而非人性化，单一指标化而非多样具体化，行政力量主宰，忽略法律执行对象的基本生存和发展需求。

（二）更新环境法治理念

在环境法治建设中，科学完备的法律体系是环境法遵守、执行和适用的前提。因此，环境法治理念的更新应首先着手于环境法立法理念的更新。

立法理念直接影响着立法活动和具体法律制度的设计，任何一项法律创制活动都必然受到一定立法理念的影响。立法理念是对法律的本质及其发展规律的宏观、整体性把握。对于环境法治建设而言，只有配合时代发展，将先进的指导思想融入立法理念之中，才能提高环境法律的正当性和有效性。

在建设生态文明的新背景下，环境法立法理念的更新应体现在两个方面：立法目标模式的更新和立法法体模式的更新。

1.立法目标模式的更新。立法的目标模式表现为相关立法的宗旨、任务和目的。建设生态文明，必须重新审视环境法乃至整个法律体系的价值排序问题。没有立法的价值取向，也就没有法的思想依托，并最终导致立法目的的丧失。环境立法目标模式的更新体现在两个方面：

第一，树立生态基础制约观念，将维护生态安全作为环境立法的基础性价值观。生态文明建设必须在自然法则许可的范围内，遵循生态规律进行。生态文明在“五位一体”建设中的地位是基础性、保底性的。立法者应当认识到生态承载力的有限性，牢记生态安全底线，环境立法应做到将生态规律作为立法的准则和检验立法的标准，“以生态安全保底经济社会发展”。

第二，树立整体生态利益观念，通过环境与资源的综合管理实现多元利益的共同增进。生态系统具有要素和功能之间的关联性和整体性，强调物物相关和多样性共生。生态文明建设需要综合考虑政治、经济、社会和文化的需求与价值，将生态文明融入已有的文明建设中，让多元文明在互动中共生、共存、共进。立法者应当摒弃一元目标模式，突破法律部门界限，实现环境立法与整个立法体系的有机融合，以环境保护优化经济社会发展。

2.立法法体模式的更新。立法的法体模式是指在既定的立法体制下创制的各种法律形态。环境立法法体模式的更新体现在三个方面：

一是“基本法”立法模式向政策型、规划型立法转变。环境保护“基本法”是相对于环境保护单行法而言的，是指在一国环境保护法律体系内“地位”最高、作用最大、起牵头作用的法律。它是包含国家环境政策、目标、基本原则和基本制度在内的综合性环境保护法律。目前，我国的环境保护“基本法”——《中华人民共和国环境保护法》——无论从法律位阶、立法内容和实施效果来看，都只能作为形式上的“基本法”，没有起到“基本法”的统领作用，无力担当以法治保障生态文明建设“领头羊”的角色。生态文明建设强调“整体性”，立足于文明建设的高度，因此，环境保护“基本法”的立法模式应当向政策型、规划型的立法转变，真正发挥“基本法”宣示国家基本环境政策，统一环境法基本目标、理念和原则的作用。

二是以自然要素、环境问题作为导向进行专项立法。从生态环境的整体性和关联性来看，环境立法应遵循自然要素的客观规律，以各类环境问题为导向，突破条块限制，有针对性地实现专项立法。目前，“长江法”、“土壤环境保护法”等立法尝试代表了这种立法趋势。

三是其它部门法立法的“生态化”。对自然环境的保护不仅需要制定专门的自然保护法律法规，而且还需要一切其它有关的法律也从各自的角度对生态保护作出相应规定，使生态学原理和生态保护要求渗透到各有关法律中，用整个法律来保护自然环境。

（三）实行最严格的环境保护法律制度

2008年，环保部长周生贤在中国发展高层论坛上指出，未来一段时间是经济社会发展的重要机遇期，也是资源环境矛盾的凸显期，如果不能处理好环境与发展的关系，国家环境安全将受到威胁。因此，他强调，必须实行最严格的环境保护制度。十八届三中全会的《决定》指出，要实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度。最严格的环境保护法律制度是近年来为加强环境与资源保护所提出来的一项新举措。

所谓“最严格”，是相对于以往的环境保护法律制度而言的。“最严格的环境保护法律制度”的基本内涵应为：为应对环境污染与生态破坏的严峻形势，在资源利用，污染产生、转移和扩散，以及生态环境管理过程中，以自然规律为基础，坚持环保优先的原则，在一定的经济社会条件下，严格制定标准，严格保证执行，严格追究责任，最大限度地实现污染持续下降，自然资源利用率持续上升，生态环境持续改善。

最严格的环境保护法律制度是针对我国当前经济社会发展对环境产生严重破坏，环境问题已经威胁到人民群众的基本生存和发展的现状而提出来的。在环境危机凸显的今天，环保优先是最严格的环境保护法律制度应当坚持的基本原则。坚持环保优先的原则并不是要求一切经济社会活动都为环保让步，以经济停滞甚至经济后退换取环境保护，而是强调守住生态安全的基础性价值，明确生态红线，在发生突破生态红线的情形之时实行环境保护一票否决。

最严格的环境保护法律制度中“最严格”的标准，应当在充分尊重生态规律的基础上，综合考虑地区、经济社会发展水平等因素。另外，最严格的环境保护法律制度应当是有效的制度，既然是“最严格”，就要求严格制定、严格监督、严格执行，建立一整套运行机制，并将“最严格”的标准贯穿其中，在各个环节保障制度的运行。

最严格的环境保护法律制度不是指某一项单独的环境保护法律制度，而是由一系列环境保护法律制度组成的制度群。因此，最严格的环境保护法律制度在运行过程中需要按照一定的需求进行分解和落实。从制度的设计上看，最严格的环境保护法律制度应当包括最严格的污染治理制度、最严格的环境质量目标制度、最严格的环境经济政策、最严格的政府目标考核制度、最严格的准入和退出制度、最严格的环境损害责任制度等。具体而言，包括：（1）环保优先制度；（2）政府环保目标考核制度；（3）战略环评制度；（4）总量控制制度；（5）区域限批制度；（6）环境税制度；（7）环境污染损害赔偿责任保险制度；（9）生态补偿制度等。

（四）在执行层面考虑主体的相对性

在立法内容上将最严格的环境保护法律制度进行固定仅仅是第一步，最严格环境保护法律制度运行成功的关键在于执行。最严格的环境保护法律制度，在立法标准上加大了环境保护力度，也从一定程度上增加了对主体行为的规范程度。因此，如何保证制度的实施是值得思考的重大问题。

环境危害行为的主体既可以是政府和公职人员，也可以是企业，还可以是公民个人或集体，针对不同主体执行环境保护法律制度时不能“一刀切”，要考虑到主体的相对性，顾全法律的目的和不同主体的需求。

针对作出行政行为的政府主体，要执行最严格的监督与考核机制。监督与考核机制主要针对当前环境行政执法不到位的状况，要配套出台政府环境保护目标考核制度，建立将环境保护纳入重要指标甚至基础性指标的政绩评价标准，健全环境质量技术监控体系，最终实现将环境保护法律制度融入生态文明建设的综合决策机制中，实现政府决策的绿色化和生态化。

针对实施生产行为的企业主体，则要考虑到生产主体在市场经济中的逐利性，在管制的基础上加强引导，实行“底线原则”与“顶线原则”并重。最严格的环境保护法律制度相当于为生产行为设定一个底线（横着的标尺），底线之下是法律不允许的，而底线之上则凭借企业的社会自觉，这是最严格的环境保护法律制度的基本思路。但是，如果仅仅依靠底线原则，作为市场经济主体的生产者难免会在逐利性的驱动下跨越法律红线，法律制度只管限制，不顾发展，“立而不行”，这也违背了立法的初衷。因此，在“底线原则”的基础上，还应配合“顶线原则”（竖着的标尺），即通过包括经济刺激制度在内的多元机制引导生产者在底线之上继续向上，越向上越好，让生产者的市场行为与环保行为互利互惠、相互促进，形成持久的良性循环。

而对公民主体而言，应当考虑到当前全社会的生态意识比较薄弱，对公民行为的引导应当以普法宣传、公众教育为主。

（五）严格追究环境法律责任

最严格环境保护法律制度运行的保障在于严格追究环境法律责任。目前，我国现行环境保护法律对违法行为的制裁与惩戒和威慑破坏环境行为的立法目标不符合，制约了环境保护法律制度的实施。追究环境法律责任的总体思路是严格化，在具体操作层面要求实现层次化和多样化。

环境法律责任追究的严格化体现在：

第一，严格追究环境行政管理失职人员的环境法律责任。

第二，加大对企业环境违法行为的行政处罚力度。具体而言：（1）对企业实行处罚的同时，对企业负责人或主要责任人进行处罚；[19]（2）提高处罚力度，特别是提高罚款数额；（3）创新处罚方式，对持续违法行为要将按日计罚作为执行处罚手段。

第三，加大打击环境违法犯罪的力度。2011年通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》将《中华人民共和国刑法》第338条规定的原“重大环境污染事故罪”改为“污染环境罪”，降低了环境犯罪的门槛。然而近年来，环境污染事件依旧频发，最终以“污染环境罪”被追究刑事法律责任的案件却少之又少，究其原因，首先是污染环境罪在实践中取证难、认定难，使得案件在侦查阶段就障碍重重；其次，环境行政违法行为与环境犯罪行为衔接不当，行政制裁与刑事制裁没有对接，影响了刑法打击环境犯罪的效果。最高人民法院、最高人民检察院在2013年6月18日公布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，细化了《刑法》的有关规定，明确了具体操作标准，反映了环境刑事法律责任追究严格化的思路。在今后的立法中，还应注意行政制裁与刑事制裁的对接，使不同层级的法律在违法情节、入罪门槛、处罚方式等方面形成一个严密的循序渐进的体系。

此外，环境法律责任的追究除了从行政执法机关和司法机关的角度进行加强以外，还应发动公众全方位的社会监督力量，开放公众进入环境司法的程序。实现环境司法专门化，以专门审判机关、专业审判人员、专项审判规则鼓励环境诉讼，是通过司法手段有效监督环境违法行为，追究环境法律责任的必由之路。

四结语

在人类应对环境危机、寻找新的恒定价值的背景下，“美丽中国”和生态文明建设作为回应全球化趋势的中国答案，是适宜、明智和负责任的。改革开放初期，在以经济增长为中心的理念的影响下，我们形成了一种“不管黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”的“猫文化”，与西方世界工业化进程如出一辙，这种“猫文化”是一种增长的文化，如今我们已经尝到了一味增长的文化所带来的负面后果。如果将改革开放作为我们经济和文化转型的第一次革命，那么，如今我们已经处于第二次经济和文化转型的改革时刻，一种更为谨慎科学的适应性文化等待我们形成和践行。

美丽中国是生态文明建设的目标指向，生态文明建设是实现美丽中国的基本路径和必由之路。如果以法治推动理念的更新和保障制度的运行作为美丽中国与生态文明建设的第一阶段、第一层次的目标，那么通过包括法治建设在内的一系列建设促进全社会生态文明价值观的形成则是更长远的、更深层次的诉求。法治是文明的一部分，因而环境法治文化也是生态文明的重要组成部分，通过法治规范行为，进而推动全社会生态忧患意识、生态责任意识和生态道德意识的形成，是生态文明法治建设的应有之义，也是美丽中国实现的有效途径和深远目标。

参考文献

[1]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为争取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，人民出版社，2007年，第20页。

[2]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社，2012年，第39页。

[3]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年，第52页。

[4]黄承梁主编：《生态文明简明知识读本》，中国环境科学出版社，2010年，第4页。

[5]蔡守秋、敖安强：《生态文明建设对法治建设的影响》，《吉林大学社会科学学报》2011年第6期。

[6]刘爱军：《以生态文明理念为指导完善我国的环境立法》，《法制与社会》2007年第6期。

[7]参见《中国能源中长期（2030、2050）发展战略研究：综合卷》，科学出版社，2011年，第12页。

[8]《深入贯彻党的十八大精神大力推进生态文明建设努力开创环保工作新局面——周生贤部长在2013年全国环境保护工作会议上的讲话》，2013年1月24日，中华人民共和国环境保护部门户网：http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201302/t20130204_245877.htm。

[9]任雪松：《探讨我国的水资源短缺问题》，《科技创新与应用》2012年第28期。

[10]赵桂廷、赵倩、杨欣：《我国水污染概况及解决措施》，《现代农业科技》2011年第12期。[11]《深井排污法律还没准备好》，2013年2月20日，法制网：http://www.legaldaily.com.cn/commentary/content/201302/20/content_4211134.htm?node=34251。

[12]《我国投入10亿元调查土壤污染目前全国受污染耕地约1.5亿亩》，2006年7月20日，中华人民共和国国土资源部门户网：http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200607/t20060720_645304.htm。

[13]蒋高明：《垃圾围城》，《环境与生活》2011年第7期。

[14]《城市垃圾年产1.5亿吨垃圾增长率达10%以上》，2009年8月21日，人民网：http://www.022net.com/2009/8-21/512143312918622.html。

[15]史立山：《转变能源发展思路势在必行》，《中国能源报》2013年12月9日。

[16]根据2013年11月12日国务院发布的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020）》，全国有262个城市被划为资源型城市。其中，成长型城市31个，成熟型城市141个，衰退型城市67个，再生型城市23个。

[17][美]罗斯科·庞德：《法律史解释》，邓正来译，中国法制出版社，2002年，第37页。

[18]吉登斯悖论（GiddensParadox）是指：气候变化问题尽管是一个非常严重的问题，但对于大多数人来说，由于它们在日常生活中不可见、不直接，因此，在人们的日常生活计划中很少被纳入短期考虑的范围。悖论在于，一旦气候变化的后果变得严重、可见和具体，我们就不再有行动的余地了。因为一切都太晚了。环境问题亦如此。

[19]汪劲：《完善环境违法制裁强化环保法治机制》，《环境保护》2013年第16期。

作者简介：王树义，武汉大学环境法研究所所长、国家“2011计划”司法文明协同创新中心联席主任；周迪，武汉大学环境法研究所博士，武汉，430072。

文章来源：《中国高校社会科学》2014年第2期。

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