随着“十三五”生态环境保护规划的实施进入尾声，“十四五”生态环境保护规划（以下简称“《规划》”）前期研究势在必行。“十四五”即2021～2025年，既是中国经济社会发展第十四个五年规划期，又是污染防治攻坚战取得阶段性胜利、继续推进美丽中国建设的关键期。“十四五”期间，要坚持绿色发展理念，自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，努力实现环境效益、经济效益和社会效益多赢。笔者认为，科学编制“十四五”生态环境保护规划要做好如下重点工作。

一是深刻剖析机构改革以来环境管理的最新形势与存在问题。

（1）累积性环境问题成生态环境管理的短板。十九大以来生态环境机构改革后，生态环境管理部门增加了海洋、地下水、气候变化、排污口与农业面源污染等管理职能。众所周知，我们国家经过30多年持续快速发展，部分生态环境问题集中凸显，如珠三角水体黑臭、京津冀雾霾围城等问题已引起全社会的高度关注，成为环境质量全面改善的制约因素和生态文明创建的短板。这些问题是污染长期累积到一定程度后在短时间内集中爆发的结果，污染来源复杂多样，导致污染治理技术难度高，重大环境基础设施难以落地，治理管理边际成本不断增大。

（2）生态环境制度建设亟待突破性落地。国家《生态文明体制改革总体方案》明确要求构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。十九大之后，对生态文明制度建设提出了更高要求。目前大部分城市自身深化改革也进入攻坚期，突破思想观念和利益固化的藩篱难度加大，这需要在生态红线制度、自然资源资产核算和审计、生态环境损害评估鉴定以及责任追究等重点领域率先突破落地。

（3）经济发展不平衡制约了生态环境保护整体性推进。站在全国层面看，区域自然禀赋差异较大，经济社会发展很不均衡，东部珠三角、长三角等地区经济发达，而西藏、云南等西部省份基础设施与公共服务水平比较落后，客观上导致了生态环境保护参差不齐，极大制约了生态文明建设的全域整体推进。同时，生态补偿制度尚未系统建立，制约了以保护生态环境为主的西藏、云南等西部少数民族地区经济社会的发展，使生态环境保护工作更显困难，面临挑战。

二是充分明确“十四五”生态环境保护规划的定位与原则。

（1）战略引领，问题导向。围绕美丽中国建设战略节点，谋划未来五年乃至更长一段时期生态文明建设和生态环境保护的战略布局、目标指标、重点任务和保障措施。继续开展重点领域科技攻关，为科学决策、环境管理、精准治污提供支撑，同时充分调动企业技术创新活力，带动生态环保产业创新发展，助力经济高质量发展。要注重科学合理，坚持以改善生态环境质量为核心，以解决突出生态环境问题为重点，明确生态环境保护重点任务措施和重大治理工程，做到规划目标任务科学合理，切实增强规划的科学性、针对性、可行性和有效性。

（2）绿色发展，生态优先。生态环境保护已成为推动经济高质量发展的重要力量和抓手。绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，也是解决生态环境问题的根本之策。要凸显绿色发展，用绿色发展的成果提升整体发展的质量，将协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的要求体现在规划的方方面面。要体现科技创新坚持保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，建立生态优先的决策机制，实行严格的环境保护制度，充分发挥环境保护优化经济发展的综合作用，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，构建生态文明的新景观。

（3）示范创新，彰显特色。按照国家生态文明示范建设的要求，全面加强生态空间、生态经济、生态环境、生态制度、生态文化与生态生活等方面的示范创新。优化国土空间格局，推进产业转型升级，大力提升环境质量，传承优秀生态文化，构建和谐优美的生态人居体系，探索和实施系列生态文明建设体制机制改革，充分体现质量和创新驱动的特色，探索具有地方特色的生态文明发展模式。

（4）政府主导，共治共享。综合运用政府“有形之手”、市场“无形之手”和社会“自治之手”，建立健全紧密联系的制度框架，对政府、企业和社会的生态环境行为进行有效规范、引导和监督。加强政府和企事业单位环境信息公开，强化环境监管执法，构筑多渠道公众参与机制，形成政府、企业和社会多元主体参与及多方互动的“共治共享”的生态环境治理模式。

三是科学设置“十四五”生态环境保护规划的目标与指标。

（1）建设目标：构建以主体功能为导向的生态空间体系、以循环高效为特征的生态产业体系、以防治结合为重点的环境保护体系、以人与自然和谐为基础的生态生活体系、以多元共治为目标的生态制度体系，力求建成“国土空间布局合理，发展模式绿色高效、生态环境优美宜居、生活方式低碳节约、生态制度完善健全”的生态环境保护体系。

（2）建设指标：根据国家、生态环境部具体要求，结合地方实际，从生态空间、生态经济、生态环境、生态生活、生态制度5个方面优化创建指标。考虑到不同地区生态环境保护的复杂性与系统性，综合考虑生态环境保护的尺度性与区域生态文明建设共性和差异性，指标应包括约束性指标、参考性指标与特色指标，以此引导不同区域生态环境保护的管理需求。

四是积极谋划“十四五”生态环境保护规划的重点任务。

（1）坚持环境优化，全面推动绿色发展。

坚持环境优化，要将协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的要求体现在规划的方方面面。要充分调动企业技术创新活力，带动生态环保产业创新发展，助力经济高质量发展。要注重科学合理，坚持以改善生态环境质量为核心，以解决突出生态环境问题为重点，明确生态环境保护重点任务措施和重大治理工程，做到规划目标任务科学合理，切实增强规划的科学性、针对性、可行性和有效性。

优化产业布局。将环境保护作为推动绿色发展的重要抓手，强化环保引导和调控作用，严格落实环境空间管控，积极引导产业绿色低碳循环发展，形成节约资源和保护环境的空间布局、产业结构和生产生活方式。严格执行差别化环境政策，推动形成与主体功能区相适应的产业空间布局。优化开发区实施更严格的环保准入标准，加快推动产业转型升级，以资源环境承载力为先决条件，防止污染转移和过度开发，推动区域产业聚集化和绿色化发展。

增加绿色供给。加快构建绿色制造体系，强化全生命周期绿色管理。推行节能低碳产品、环境标志产品和有机产品认证、能效标识管理，建立统一的绿色产品体系，增强绿色供给。完善绿色采购制度，制定政府绿色采购产品目录，统筹推行绿色产品标识、认证。建立绿色包装标准体系，推动包装减量化、无害化和材料回收利用，逐步淘汰污染严重、健康风险大的包装材料。充分发挥链主企业和龙头企业牵头作用，组织推行绿色供应链环境管理试点。

培育环保产业。大力培育以“低碳”为特征的节能环保、新能源、互联网、生物、新材料、文化创意等新兴产业，形成以高科技产业和现代服务业为主的低碳产业体系。实施节能环保产业重大技术装备产业化工程，推动低碳循环、治污减排、监测监控等核心环保技术、成套产品、装备设备研发。推动节能环保技术咨询、系统设计、设备制造、工程施工、运营管理等专业化服务综合发展，推动环保产业链上下游整合，大力发展环境服务综合体。

（2）坚持污染防治，全面改善环境质量。

全面推进空气质量改善。以空气质量改善为目标导向，大力实施城市空气质量达标管理，树立一批标杆城市，先行达到更高的空气质量标准。以多污染物协同减排和精细化管理为重点，持续深化常规污染源治理，强化新型污染物协同控制。分类实施城市空气质量稳定达标管理，深化工业源污染治理与重点污染源脱硫脱硝，继续强化机动车污染防治。加强港口船舶污染防治，积极推进非道路移动机械污染与面源污染的防治。

持续推进水环境质量达标。全面贯彻《水污染防治行动计划》，实施“抓两头促中间，带动水环境质量全面改善”的治水策略，以流域控制单元为基础推进精准治污，建立水源安全保障、水污染严格控制、治水管理一体化的保护与防控体系。加强重要江河湖库水质保护，严格落实区域供排水通道保护要求，优化调整饮用水源布局。系统控制流域污染水体，强化城市建成区黑臭水体治理。加强近岸海域和地下水污染防治。完善污水处理系统，继续推进污水处理设施建设与改造。

加强土壤污染防治。坚持“预防为主、保护优先、风险管控、分类别、分用途、分阶段进行管控治理”的思路，编制实施土壤污染防治方案，以耕地土壤环境保护为重点，严控新增土壤污染，实施农用地和建设用地土壤环境分级和分类管理，加快推进受污染土壤的治理与修复试点，解决一批土壤污染历史遗留问题。

提升生态系统保护。以“绿水青山就是金山银山”理论为指导，强化山水林田湖“生命共同体”意识，维护生态安全格局，加强生态系统建设，保护生态多样性，提升生态系统完整性、稳定性和服务功能，促进人与自然和谐共生。强化绿色生态安全屏障建设与保护，加强自然保护区和重要湿地等生态节点保护和建设，加强蓝色海岸带保护与修复。

（3）坚持改革创新，全面完善制度体系。

完善环境法律法规。加快制修订国家环境法律与地方环境法规，鼓励地市推进地方环境立法。稳步推进重点行业、重点污染物、重点区域流域排放标准的制修订，组织开展污染防治技术标准、清洁生产审核技术标准和污染物检测技术标准等制修订工作，不断完善地方标准体系，加强环境标准实施评估。

改革环境管理体制。实施省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，明确各级环境监测监察机构的事权划分。完善总量控制制度，实施差异化管理，环境质量状况较差的地区要承担更多的减排任务。实施核查核算，优化增量核算方式，大力推动行业减排、工程减排、自主减排。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。

健全生态补偿制度。建立财政补助、异地开发、协议保护等多渠道保护与补偿方式，进一步加大对重点生态功能区政策支持和财政转移支付力度，强化生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。深化跨界河流交接断面水质达标考核，选择有条件的重点跨界流域开展生态补偿试点，建立流域生态补偿与污染赔偿双向机制。

（4）坚持能力建设，全面提升治理水平。

完善环境监测网络。整合优化环境质量监测点位，建设涵盖大气、水、土壤、噪声、生态、辐射环境等要素，布局合理、功能完善的生态环境质量立体监测网络。开展“点、线、面”结合的移动源污染监测技术体系研究，构建“点面结合、地空一体”的移动源污染立体监测技术体系与监测示范区。

健全环境监察体系。建立环保督察工作机制，对各地党委、政府及有关部门贯彻落实环境保护决策部署、处理突出环境问题、履行环境保护责任等有关情况开展督察。推进联合执法、区域执法、交叉执法，全面实施环境监管网格化、全覆盖管理。强化污染源日常环境监管，推动环保行政执法与刑事司法的高效衔接，建立跨行政区划环境资源审判机构，推动环境案件集中管辖与审理专业化。

构建环保创新体系。强化企业技术创新主体地位，发挥市场对绿色产业发展方向和技术路线选择的决定性作用。加大环保科技投入，主动联合国内外高水平科研机构，全面对接“水、气、土”三大行动计划，实施一批重大环保科研项目，攻克一批环保热点难点问题和关键共性技术，产出一批高水平科研成果，全面提升环境管理的科学决策、精准施策能力。

加快科技创新。要加快推广先进适用的科技成果，在清洁生产、生态环境保护、资源综合利用与废弃物资源化、生态产业等方面，积极开发、引进和推广应用各类新技术、新工艺、新产品。要建立生态环境信息网络，完善生态环境动态监测网络，开展环境现状普查，建设环境资源数据库，实现信息资源共享和监测资料综合集成。推进环境科技创新，发展技术先导型、资源节约型、环境保护型的产业和产品，加速科研成果的生产力转化。

五是统筹完善“十四五”生态环境保护规划的保障体系。

加强组织领导。要充分认识加强环境保护工作的重要性、紧迫性和艰巨性，切实加强对《规划》实施工作的组织领导，采取强有力措施，从解决当前的突出环境问题入手，大力推进本规划实施。要建立各地之间、各部门之间的沟通协调机制，定期召开协调会，研究解决推进《规划》实施过程中遇到的重大问题。

加大资金投入。一要加大财政投入力度，把生态环境保护建设资金纳入年度财政预算，保证逐年有所增长；二要建立多元化融资渠道，发挥市场机制配置资源的基础性作用，支持生态环境保护项目进行设备融资、发行企业债券、福利彩票和上市融资等；三要推进生态环境保护建设项目市场化、产业化进程，充分发挥市场机制在生态保护配置中的作用。

细化评估考核。建立《规划》实施情况年度调度机制，细化《规划》实施的考核评估机制。将规划目标和主要任务纳入各地、各有关部门政绩考核和环保责任考核内容。建议2022年和2025年底组织第三方评估机构对《规划》实施情况分别进行评估。其中，依据中期评估结果可对规划目标任务进行科学调整，评估结果作为考核依据并向社会及时公布。

完善监督机制。畅通监督渠道，发挥行政监察、组织人事、统计审计等部门的监督作用，完善政府向人大、政协的报告和沟通机制。发挥社会各界对规划实施情况的监督作用，积极开展公众评价。加强《规划》宣传，增强公众对《规划》的认知、认可和认同，营造全社会共同参与和支持《规划》实施的良好氛围，全面推进《规划》的落地实施。