新时代灾害治理变革：框架·趋势·路径

邢振江

摘要：灾害治理是政府、非政府组织、公民等利用科学技术、全面规划、有效管理应对、处置各种灾害事件，

以保障社会和谐，维护国家安全的综合活动。新时代灾害治理变革的基本趋势是从灾害管理走向灾害治理的转变，从单一的抗灾救灾到总体国家安全观下的灾害治理，从单一的灾害治理向“全过程治理”的转变。新时代灾害治理变革面临四个方面的问题：灾害治理文化在普及与内容方面存在缺失，灾害治理主体在协调与动员方面存在不足，灾害治理制度在设计与运作方面存在缺陷，灾害治理技术在推广与运用方面存在困难。韧性治理是新时代灾害治理变革的路径选择。为此需要从灾害治理文化的宣扬与培育、灾害治理主体的协调与联动、灾害治理制度的统制与引导、灾害治理技术的合理化应用等四个方面进行优化。

关键词：灾害治理；变革；框架分析；优化路径

人类社会的发展并不是一帆风顺的。灾害的发生贯穿人类社会发展的整个过程，往往会给人类的生命和财产安全带来威胁。为了减少灾害发生所带来的危害，人类采取一系列应对措施，这些措施被统称为灾害治理。灾害治理体现在防灾减灾救灾的综合过程中。“防灾”顾名思义就是要预防灾害的发生，通过掌握灾害发生的实际规律，使用科学的手段来进行监测和预防。“减灾”是在灾害已经发生的情况下，需要采取相应的措施来减少灾害引起的损失。“救灾”主要是灾害救援效果的呈现，灾害形成后，需要组织相关人员来针对灾害进行现场处置，防止二次灾害发生。通常情况下，防灾减灾救灾能够进行有机结合，需要根据整体灾害防治目标的达成需求，制定合理的应对规划。

我国是世界上自然灾害种类较多、受灾频繁且灾损严重的国家之一。２０２１年我国自然灾害直接经济损失达３３４０．２亿元，受灾人口规模达１．０７亿人次。研究灾害治理有着重要的现实意义，不仅能够减少对广大人民群众财产安全的威胁，也能够在一定程度上保障人民的生命安全。新时代，灾害治理面临着诸多新问题，为提高灾害治理效率，实现国家和社会安全，需要开展治理变革，深度思考灾害治理的制度、文化、技术、主体等要素，优化灾害治理变革的路径。

一、文献综述

国内外众多学者对灾害治理开展了大量的研究和探讨，现有研究成果丰富、多样，主要集中于自然灾害的系统性治理、技术性治理与协同治理三个板块，对灾害治理问题与相应的对策建议也进行了积极探索。

第一，关于灾害系统性治理。灾害系统性治理指以系统性思维治理灾害，采取整体性的灾害治理方式。戴锐林·巴克尔（ＤａｒｉｎｅＢａｋｋｏｕｒ）和杰弗雷·恩约里斯（ＧｅｏｆｆｒｏｙＥｎｊｏｌｒａｓ）等学者对灾害系统的适应性治理进行研究，建立了灾害领域系统适应能力评估框架。李悟讨论了在灾害治理中政社双方的合作问题，指出灾害合作治理是政府与社会双方行为互动的结果。殷宇冰、黄铁苗提出构建科学的灾害联防联控机制，重视区域部门间的联结，实现灾害防控体系的现代化。李尧远、王国桥提出建立系统性的查“漏”补“缺”机制，以及结构式减灾与非结构式减灾之间的耦合机制，以优化灾害防治体系。王颖玉、张军夕、时文卿提出利用技术的大范围、高精度等优势来构建灾害治理系统，从而实现灾害系统性治理。

第二，关于灾害技术性治理。在灾害技术性治理的研究中，戴维·琼斯（ＤａｖｉｄＪｏｎｅｓ）、觉尔（ＪｏｅｌＥ）、弗其卡尔（Ｆｉｓｃｈｅｒ）等研究了科学在灾害响应与治理中的实际应用，提出发展应对灾害的技术支持。周利敏、刘和健提出将灾害治理与“人工智能”“社交媒体”相结合，提高灾害处理能力和效率。周利敏提出社交媒体大数据能在灾害治理的各个阶段提供重要帮助，因此要推动社交大数据在灾害全生命周期的应用。张惠、梁珺濡、刘淑欣提出将信息技术融入社区空间，促进精准治理，提高社区的灾害治理韧性。陈伟坷、刘国义提出把数据治理模式引入到治理领域，充分发挥数据资源在灾害治理中的优越性。冯双剑提出应构建基于重大灾害早期识别、应急监测、智能感知技术的多维智慧应急管理模拟平台，建立灾害治理技术体系。

第三，关于灾害协同治理。在对灾害对策的研究中，刘永明（ＹｏｏＹｏｕｎｇＭｉ）、凯恩赫（ＫｉｍＥｕｎＨｅｅ）等人认为随着大规模灾害的频繁发生，政府、私营部门、民间社会通过相互协作进行协同治理在灾害管理中的重要性逐渐增强。隋永强、杜泽、张晓杰主张动员社区多元主体参与灾害风险治理过程，使得社区自救与政府公共救援互为补充。朱正威、刘莹莹关注韧性治理，建议完善多主体合作治理体系，充分整合各方资源，实现灾害治理水平提升。马晓东阐述了灾害协同治理的现实要求，呼吁加强政府与社会、市场的协同治理规范建设。

第四，关于灾害治理问题的探索。庄天慧、张海霞、杨锦秀强调灾害是解决少数民族地区经济发展和贫困问题的重要制约因素，因此灾害治理显得尤为重要。何乃柱提出在开展灾害治理工作的过程中还需考虑文化因素的影响，对于灾后重建的文化认同需要给予重点关注。邱月通过参与观察，总结出汶川地震后的北川新县城在灾后重构过程中存在着强烈的身份焦虑和文化需求问题。泰斯·安吉洛·保晚（ＴｒｉａｓＡｎｇｅｌｏＰａｏｌｏＬ．）和库克·艾丽斯塔（ＣｏｏｋＡｌｉｓｔａｉｒＤ．Ｂ．）指出在灾害治理研究中有两个不同的侧重点，一个是以灾害为中心，侧重于气候、环境等物理过程的分析，另一个是以人为本，强调灾后历史、社会文化的延续。

第五，对灾害治理的对策建议。王礼刚提出促进防灾减灾体系的良性循环和协作增效，使灾害治理工作与社会经济建设、生态环境保护同步发展。庄天慧、张海霞、杨锦秀指出需重视灾害的源头治理，做好灾害预测和评估工作。王田提出在灾害治理过程中应重视地方性知识文化的保护和传承，从预防、预警、消解三个维度将灾害置于可控范围。魏钦恭、刘伟提出要关注灾害冲击的社会心理后果，社区整体韧性水平的高低与灾害情境下城乡居民的发展信心的强弱有明显的关联，增强社区韧性有助于减轻灾害造成的心态影响。

通过分析梳理国内外有关灾害治理的研究成果，发现目前灾害治理主题下的研究数量多、研究视角广，对灾害治理的理论和实践做出了较大贡献。现有的研究成果存在的部分不足主要表现为：灾害治理研究成果较分散、研究角度较微观，灾害治理理论体系建设仍处于探索阶段，且缺少对新时代背景下灾害治理变革的研究。本文旨在通过挖掘和总结灾害治理的结构框架，分析灾害治理的变革趋势，提出新时代灾害治理变革的可行路径。

二、新时代灾害治理变革的内涵与框架

（一）灾害治理变革的内涵

灾害治理是政府、非政府组织、企业以及公民利用科学技术、全面规划、有效管理应对、处置各种灾害事件，以保障社会和谐，维护国家安全的综合活动。灾害治理的内涵至少包括治理主体、治理机制、治理效果三个方面。从主体构成上说，灾害治理的主体是复合型主体，需要多元主体间的互助与合作，以构筑一个包括政府、社会组织、企业及公民在内的合作治理网络。从机制构建上说，完善的灾害治理机制需囊括监测预警、应急处置、善后处理、监督和保障等多方面的内容。从效果呈现上说，灾害治理力求通过一系列方法与手段，以减少灾害损失，降低灾害风险，保障人民群众的生命财产安全和社会稳定。灾害治理是一项涵盖多主体、多阶段与多维度的系统性工程，在全球进入风险社会背景下，灾害治理面临新的风险与挑战，灾害治理的研究与实践亟需与时俱进。

公共安全与人类社会的发展息息相关。国家安全委员会的成立，目的就是要更好地适应我国国家安全面临的新形势与新任务；“总体国家安全观”的提出，更表明国家把维护公共安全摆在了更加突出的位置。随着新时代我国社会主要矛盾的转化，人民在公共安全方面的要求也日益增长，“安全”是满足人民群众对美好生活需要的一项重要内容。我国作为世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，且当前正处于经济社会转型时期，灾害的发生会严重影响人们的生产生活秩序，对经济社会的持续发展构成威胁。因此，提升灾害治理能力，对于保障公共安全和维护社会稳定具有重大现实意义。

当今我们所生存的世界，越来越符合“风险社会”理论中所描述的充满了不确定性和挑战性的高风险社会，各类风险挑战相互叠加、层出不穷。新时代中国社会呈现“风险共生”的态势，就自然灾害而言，扩散速度越来越快、处理难度越来越大、破坏程度越来越强，各种不同类型的灾害在一定程度上交织出现，使灾害治理呈现出复杂性与交互性的显著趋势。各种频发的自然灾害考验着我们在新形势下应对公共安全危机的能力和“维稳处突”的能力。新时代的国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，灾害治理作为提升国家治理效能和效益的一个重要方面，在新时代也亟需发生变革，完善健全灾害治理体系是国家发展和社会建设过程中必须重视解决的问题。风险社会背景下灾害类型和数量的重大变化、国家治理体系和治理能力现代化的加速，使得新时代下的灾害治理具有了双重性，一方面给人类社会带来不利的影响，但另一方面，也在客观上为灾害治理方式的变革提供了机遇和契机。

面对自然灾害的新态势和公共安全的新要求，迫切需要灾害治理在主体、制度、技术等方面进行适应性变革。灾害治理变革，是从单一主体应对单一灾种向多元主体联动应对灾害链的转变，是防灾减灾救灾过程在前后两端的延续，是灾害治理工作在深度和广度上的不断拓展，是一个科学认识致灾规律，全面提升综合治灾能力，有效减轻灾害风险的过程。为实现灾害治理变革，需要明确三点：第一，明确变革的主体。面对新的灾害，危害强、隐秘且复杂，治理难度也在提升，以往是政府主导，而如今单纯依靠政府的力量很难保障治理效果。除了政府之外，还应该鼓励社会组织、企业和公民等多方力量参与，打造灾害治理共同体，形成灾害治理合作新格局。第二，明确变革的客体。灾害治理变革是为更好地治理，提高治理效率，完善治理效果，实现社会安全。为此需要变革灾害治理制度，创新灾害治理方法，以适应时代的发展。第三，明确变革的优化路径。未来应该走什么样的灾害治理路径，这关系着灾害治理的成果。只有找准路才能让灾害治理更有效，否则就会浪费治理资源。

（二）基于“文化—主体—制度—技术”的灾害治理变革框架

新时代变革灾害治理要明确如何进行变革，换言之需要从哪些方面进行变革。对此学术领域与实务领域展开大量讨论，形成了体系论和能力论两大主张，其中：前者认为变革灾害治理必须从制度、程序、构成等入手；后者认为变革灾害治理必须从执行上着手，提高灾害治理的落地执行能力。关于治理框架的研究，学术界主要是从构成要素、向度等方面讨论的，形成了三维度说、四维度说、五维度说等，主要包含文化、理念、制度、过程、主体、工具、经验、价值、时间、空间等。可以看出学者们从不同维度分析了灾害治理的框架。卢为民、马祖琦等人认为政府主导、技术支撑、培育风险意识、法律保障等是国外灾害治理的重要经验。隋永强、杜泽和张晓杰从社区视角构建了灾害治理理论的基本框架，包括治理机制和治理程序两个方面。袁近远、孙锐等人以目标战略、性态分析和监测修正作为三个主控要素，建立了针对地震灾害风险的治理技术框架。

参考上述研究，本文认为灾害治理变革可从四个方面着手：明确治理主体；完善治理文化；优化治理制度；创新治理技术，形成“文化—主体—制度—技术”的灾害治理变革框架（见图１）。对其具体解释如下：

文化是变革灾害治理的重要内容，事关民众的灾害防范意识，影响民众自救互救能力的获取和提升。灾害治理是关系社会安全、国家安全的大事，防灾救灾基本知识的储备和应急避灾本领的培养对于民众而言具有必要性，推动灾害治理文化建设，更是全社会的共同任务，也是做好防灾减灾救灾工作的重要基础。公众自身的防灾避灾能力是影响灾害治理的关键因素，因此灾害治理文化的建设与发展非常必要，它能够帮助广大民众形成良好的灾害应对意识，在灾害来临的时候，提高应对灾害事件的心理承受能力，采取科学自救或者互救的方式，减少生命以及财产损失。新时代亟需构建完善防灾减灾文化体系，我国在灾害治理变革的文化层面大有可为。

主体是参与灾害治理的力量，有组织，也有个人。治理主体应以政府为主，民间组织为辅，居民参与其中，形成合理的权责结构。在灾害治理过程中，政府应起到主导作用，发挥自身在调配资源、稳定秩序等方面具备的优势。同时，灾害的治理也离不开社会组织、企业、公众在内的各种社会力量的广泛参与和协作，故要聚集全社会的积极因素，动员各方社会力量来辅助政府治理灾害。新时代下，协同治理意义重大，在灾害治理变革中应推动建立多元主体参与的灾害治理模式。

制度是保障灾害治理顺利开展的一系列规范体系，涉及体制、机制和法制。其中，治理体制是基础，包括纵向“统一领导”体制和横向“多元协同”体制，由于灾害治理具有危急性和复杂性，既需要通过统一领导推进来实现高效应对，同时也要建立多主体联动的合作治理格局。治理机制是关键，包括灾前预防、灾中响应和灾后重建三大机制。治理机制是应灾过程中调配资源与协调行动的重要依据，面对新常态，治理机制也应实现“新常态”的创新与转变。治理法制是保障，法制化是解决灾害治理中存在的应急失灵、权责错位等问题的关键，也有助于实现灾害治理的规范化。随着灾害治理实践不断丰富，对治理制度层面的改革也要同步跟进。

技术是灾害治理的具体手段、方法等，通过技术可以预测灾害，及时预防，及时干预，减少灾害恶化。以科学观念防治灾害，运用现代科学技术解决灾害治理难题，是我国在实际灾害治理过程中得出的重要经验。各类新技术在灾害防治中发挥着越来越显著的作用，借助科技能够对灾害进行更加精准的预测和更加高效的处置。治理技术的运用促使人们在灾害治理中更好地发挥主观能动性，为灾害预警监测和资源共享提供了有力支持。在新时代，要用不断发展的科学技术认识自然、应对灾害，全面推进灾害治理体系和治理能力现代化。

综上分析，变革灾害治理是为满足国家安全建设需要，合理妥善地处理好各种灾害，调整治理思维，以实现国家安全、社会安全的目标，为群众提供保障服务。对灾害治理进行变革是适应新时代背景下社会发展变化的需要，是面对风险社会的复杂挑战所做出的积极应对，也是对总体国家安全观的贯彻落实。做好新时代的灾害治理工作，要推进文化、主体、制度、技术四个层面的深刻变革，培育灾害治理文化，提升公民防灾素养；明确灾害治理主体，发挥协同共治优势；完善灾害治理制度，构筑防灾减灾防线；强化灾害治理技术支撑，提升灾害治理整体效能。构建具有我国特色的灾害治理体系，推动灾害治理朝着现代化新方向发展。

三、新时代灾害治理变革的基本趋势

强化灾害治理是新时代的重要任务，只有做好灾害治理才能有效推进经济发展，保障社会安全。诚然，风险隐秘性与不确定性，会给灾害治理带来一系列的挑战，让治理工作更加复杂、困难。新一轮改革也提到了灾害治理问题，并作出了一系列部署，应急机构的调整、重组都是灾害治理变革的具体措施。从历史以及现实的视角审视灾害治理变革，我们发现它的基本趋势是灾害治理体系逐步完善，逐步向总体国家安全观下的灾害治理以及“全过程治理”转变。

（一）从灾害管理走向灾害治理的转变

治理是管理领域的新兴理论。中国的灾害管理体制经过了改革开放前的被动救灾，到改革开放后“专门机构＋部门间议事协调机构”体制初设。２００８年汶川地震爆发，大批社会力量首次正式参与灾害救助，开始了中国灾害干预从管理到治理的探索之路。党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。政府和社会的灾害干预实践不断推动着灾害治理的快速发展。灾害管理是政府主体对单一灾种的单向、被动管控；而治理是政府主导的、多元主体联动的共同负责机制；同时，治理灾害还有人与自然互动之意，从关注自然脆弱性到关注社会脆弱性，从“管灾”向“管人”转变，主动探寻人地和谐的可持续发展方案。２０１８年３月，关于整合多个部门和机构的改革方案出台，我国成立应急管理部，统筹整合公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国地震局等部门的应急救援职能，倡导各职能部门之间亲密合作。同时，国家鼓励和引导具备专业救援技能的社会组织的创建，初步形成政府主导、多方参与的灾害治理新格局。

（二）从单一的抗灾救灾到总体国家安全观下的灾害治理

有关灾害的研究最早起源于国外，如吉尔伯特·怀特被称为“自然灾害管理之父”，他跳出工程防御的局限，转向生态适应研究，提出了很多可行措施；克兰特利在其实证分析与理论分析中，提出灾害治理活动是集体性活动。后来学术界对灾害治理的研究开始延伸，从单一的抗灾救灾向社会治理转变，相关研究成果被逐步引入政治领域、公共管理领域中。２０１４年４月１５日，习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时，提出了“总体国家安全观”，十九大会议再次强调总体国家安全观的重要性。民生保障、社会安全等内容都包含在其中，自此国家安全观更加完善全面，覆盖了国家治理的方方面面，为国家治理能力的提升提供了指引。在国家安全观调整后，国家安全治理研究成为热门课题，灾害治理也被纳入其中，并开始受到学者们的普遍关注。总体国家安全观的提出，为新时代灾害治理思想的完善作出指导，同时也对灾害治理工作提出更高要求。灾害治理必须坚持以总体国家安全观为指导，将预防和减少灾害的发生，控制、减轻和消除灾害引起的危害，以及保护人民的生命财产安全作为治理目标。总体国家安全观指出要在发展和改革中促安全，这也要求灾害治理要顺应新时代社会环境的变化和灾害场景的演化，进行适应性调整与变革，不断提高灾害治理效能，在复杂多变的风险情境中推进灾害治理能力建设，从而满足日益升级的公共安全需求，以安全领域的灾害治理变革促进现代性的发展，同时实现安全与发展的价值目标。

（三）从单一的灾害应对向“全过程治理”转变

灾害会对人类的日常生产和生活造成破坏性影响，带来严重的人口和经济损失，并有可能衍生诱导出次生灾害。由于灾害具有反复性、叠加性和衍生性，灾害治理也应显示出全周期和全过程的特征。但我国在以往的灾害治理工作中，通常偏重于单一灾种和对单一周期的治理，且大多数时候的治理都是被动应对的，只涉及到灾中的响应救援和灾后的恢复重建，而忽视了灾前的监测预警工作。近些年，我国的灾害治理模式得到了较大发展，从单一式向全生命周期转变，从侧重于“反应、恢复”到“预防、反应、恢复”三阶段并重，将灾害治理与应急管理、风险治理等进行融合，逐步呈现出综合化、系统化的防灾减灾救灾体系，并着力构建覆盖全灾种、全过程、全范围的灾害治理体系。

四、新时代灾害治理变革面临的问题

新中国成立以来，国内灾害治理体系建设经历了从分类管理到综合管理的演变。新时代中央政府提出要实现国家治理体系和治理能力现代化。面对新环境、新变化，稳步推进灾害治理变革具有时代意义，但是在实际工作中灾害治理变革仍然存在一些亟待解决的问题。

（一）灾害治理文化：普及与内容方面存在缺失

灾害治理文化“包括人们的灾害观、忧患意识、防灾减灾意识、应对灾害时冷静和理性的行为等方面”。灾害治理文化的建设与发展非常重要，能够帮助广大民众形成良好的灾害应对意识，在灾害来临的时候，能够采取自救或者互救的方式，减少财产以及生命损失。新时代中国特色社会主义建设加速发展，同时也面临着新的挑战，在灾害频发的背景下，灾害治理文化建设成为了社会关注焦点。随着国家应急管理部的组建成立，灾害治理文化建设的重要性得到进一步提升，在国家层面上已经做了大量的工作来增强和促进公众防灾减灾意识的提升。在对推进应急管理能力现代化提出具体要求时，也强调要普及与传播公共安全知识，全国“防灾减灾日”的设立，直接体现了国家对防灾减灾救灾工作的高度重视。

但是在实际防灾减灾救灾工作开展的过程中，文化建设并没有引起足够的重视，使其长期处于停滞状态，面对的却是“灾害意识淡薄，灾害知识匮乏，承灾心理脆弱，避险技能低下”。灾害防治教育的整体工作水平较低，还没有形成规模，灾害应对文化素养的培训方式不够多样化。互联网的快速发展，改变了人们接受和传送信息的方式，人们能够在短时间内通过互联网平台进行信息传输，可以扩大影响力。但是很多地区防灾减灾救灾知识和技能培训依旧使用传统的宣传方式，效率较低，覆盖的人群规模也不大，无法在短时间内形成良好的培训效果，进而影响到防灾减灾救灾的真实成效。宣传经费较少，无法支撑高成本的宣传活动，仅仅是以在一些特殊日期举办知识讲座或者发放宣传单等方式，防灾减灾救灾没有落实到日常工作中。面对日益复杂的灾害风险形势，我国防灾减灾救灾工作被提到了空前重要的地位，但与此同时，我国的全民防灾意识还相当薄弱，抗灾能力仍然较弱，广大群众在应对突发事件时的自救互救意识急需进一步提高。当前居民自救互救能力较弱，在灾害较为复杂、突然发生的情况下，无法准确识别灾害类型，易造成严重的人身财产损失。面对灾害，灾前防范与灾后救援并重，对于灾害治理文化而言，应对文化和预防文化也需同步发展，但目前阶段，我国的灾害治理文化基本上仍是一种“应对文化”，科普宣传的内容多是有关“如何应对灾害”，而对预防灾害方面的教育，注重程度还不够。

（二）灾害治理主体：协调与动员方面存在不足

在现代化的灾害治理模式中，“政府主导”是前提，“多元参与”是支撑。在以往的灾害治理实践中，我国在发挥政府主导优势的同时，也开始重视发挥多部门联结和民间组织的力量，在灾害治理主体的改革方面取得了一些进展并积累了一定经验，但在形成完备的灾害协同治理模式的过程中，仍然存在着一些问题和制约因素。

灾害治理主体比较广泛，公安部、民政部、水利部等职能部门也参与其中，他们设计了具体的灾害治理措施，实现了“大部”形式的统一管理，通过集成集约的方式开展灾害治理工作。但是主体改革不是简单地将职能部门合并，职能部门改革应该侧重权力重组，这些重组势必会影响到利益关系调整。在灾害治理主体变革中，部门之间的关系协调不好，职能部门的优势就难以发挥出来，这也是灾害治理变革的难题。盖伊·彼得斯（Ｂ．ＧｕｙＰｅｔｅｒｓ）指出：“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识和信息。”对于复杂的灾害治理，并不是一个部门就可以解决的，这给灾害治理带来挑战。在一些灾害治理工作中也出现了部门交叉的情况，如地方防火治理是地方公安部门负责，如今也被纳入应急管理机构中。那么日后出现火灾时如何协调这些部门关系呢？这些问题都是需要解决的，不然会造成主体功能失调，异化，出现部门分割、功能重叠、协调难等困境。治理工作归根结底是由基层组织及民众完成的，但是灾害治理过程中基层并没有受到足够重视，社会组织、企业和公民即使能够参与到自然灾害的治理工作中，在通常情况下也只是一种被动式的参与，而且参与的范围很有限，同时也缺乏足够权力和力量去解决灾害，减少风险。在具体灾害治理工作中，基层与政府之间没有合理的分工和清晰的职能划分，还存在着沟通不畅的问题。国内灾害治理物资投放也呈现出“倒三角”分布，基层的应急物资少，配置缓慢，影响灾害治理的效率和效果。

（三）灾害治理制度：设计与运作方面存在缺陷

灾害治理体系走向成熟，离不开体制的完备、机制的良性运作，以及法律制度的健全。近年，我国对灾害治理体制和机制的完善给予了高度重视，目前已形成了一些独具我国特色的灾害治理结构，灾害治理方面的立法进程也飞速发展，为应对灾害提供了重要的法律保障。但是，当前的灾害治理制度仍存在较多缺陷，在体制、机制、法制三个方面都还有很大的改善空间。

当前我国灾害应对方面的制度、法律为数不少，如《职业病防治法》《消防法》《安全生产法》等，但都是对某一类事件进行的规定，属“一事一法”模式，具有滞后性和片面性。《突发事件应对法》虽是一部综合性救灾应急法律，但该法侧重于强调事中处置和事后恢复，而对突发事件的事前预防重视程度不够。现有的有关灾害治理在法律制度层面的规定也往往比较笼统，缺乏操作性，警示性强而惩罚性弱。就多元主体共同参与灾害治理而言，灾害治理制度比较注重政府的治理，社会参与制度比较少，零星散落在一些条文之中。现有制度对于社会主体的参与规定也不够详尽，有些规定也缺乏现实的可行性，相关制度建设明显不足。我国灾害治理体制经历了系列改革，但多元化治理体系尚未真正建立。社会组织在参与灾害治理时面临合法性困境，致使其功能发挥严重受限。政府占据着明显的主导地位，相比之下，其他相关主体的参与程度不足，且各个参与主体之间尚未形成良好的协同发展力，这导致现阶段突发灾害的应对方式比较单一，应对能力较弱，无法满足灾害治理的现实要求。由于没有建立科学合理的考核制度，一些领导干部仅仅局限于短期效应的达成，对防灾减灾救灾后续维护工作没有落实到位，防灾减灾救灾能力在后期存在的问题十分显著。责任承担制度还不够完善，职责界定不清晰，很多干部还没有完全了解自身在防灾救灾减灾中所起到的作用以及应该承担的职责，没有认识到自身作为参与主体的重要性。

（四）灾害治理技术：推广与运用方面存在困难

日新月异的科学技术在灾害监测预警、风险评估、应急救灾、灾后重建等各个方面都发挥着极为重要的作用。进入新时代，我国对发挥科技在应对自然灾害中的重要作用给予了高度重视，在灾害治理实践中探索并运用高新技术来提高防灾减灾救灾的整体能力。

虽然科学技术在灾害治理中能够起到非常显著的作用，但是在具体实施的过程中依旧存在一些问题，很多先进技术没有被应用到灾害治理领域。怎样打造精准预测灾害的监测预警机制非常关键，虽然在此方面取得了一些技术突破，但是尚未形成一套成熟的体系。怎样处理多源异构信息，在海量数据信息中精准地提取正确的信息有较大的难度，融合治理技术水平不高，智能防灾效果不够理想。韧性治理理论为精细化风险监测体系的构建提供了理论支撑，但是在具体实施的过程中，需要进行大量的计算，分析效率不高，无法在短时间内提供有利于决策制定的依据。在灾害治理中大数据技术的应用起到关键性作用，通过数据技术为灾害治理提供很多精准数据，让治理决策者做出科学的决策，同时数据技术的发展，为灾害治理转型提供利好条件。但是我们也必须清晰地认识到：社会风险管控规则下，灾害治理也应该秉承公共安全价值的原则，并针对一些数字化风险做好控制。想要保障灾害治理效果，减少潜在风险的影响，必须合理运用大数据技术，减少滥用、乱用的情况。大数据需要分析相互关联的各种异构数据集，处理多种传感器提供的不同类型数据，这些大数据体积和品种的信任度和可靠性往往存在运用风险。市场中有不法分子利用大数据技术侵犯个人隐私，影响公共安全，灾害治理变革需要权衡好公共安全和个人隐私的关系。

五、韧性治理：新时代灾害治理变革的路径选择

当前背景下，我们所面临的灾害风险更加具有复杂性和交织性，有时甚至会出现跨域演化的现象。在复合型灾害情境下，传统的灾害治理模式已经无法对新形势下的灾害治理需求作出足够有效的回应，新时代国家治理体系和治理能力现代化呼唤应急管理和灾害治理体系和能力的现代化。随着社会治理的发展，配套的治理体制也在不断改变。构建韧性治理模式成为提升灾害治理效果的必然路径，以提高组织识别能力，自我修复能力。“韧性治理”是面对外部环境所带来的压力和冲击时，治理主体在目标、能力和过程等方面采取一系列措施或办法以应对各类风险事件。韧性治理主张不同灾害治理主体增强自身及其所处系统对于复合型灾害风险冲击的适应能力，并基于协同治理和组织学习机制，构建涵盖全灾种、全过程的灾害治理新型模式，以有效减缓和控制灾害。由韧性治理的定义可知，韧性治理意味着在面对复杂多变的风险、持续扩大的需求和沉重的救援压力时，同样具有很强的适应性、协作性，以及包容能力和学习能力。伴随着各类风险和灾害场景及特征的演变，韧性治理理论在灾害治理实践中的运用更需引起重视。新时代灾害治理变革应以具有充分韧性的灾害治理体系为未来发展方向。

新时代，灾害治理变革面临的挑战体现在文化、主体、制度、技术等方面。文化方面，灾害治理变革应该树立以人为本的价值导向，明确治理价值的追求，加强宣扬与培育；主体方面，要掌握好治理格局，做好治理主体的转化，发挥政府组织及非政府组织的力量。制度方面，制度是保障灾害治理顺利推进的基础，需要重新塑造制度环境。技术方面，要结合灾害治理目标、治理现状引入更多新技术，提高治理效果，实现精准化、数字化的治理。随着灾害特征朝复杂化、多样化方向不断演变，提升灾害治理体系的韧性成为重要的变革思想。构建韧性的灾害治理模式，意味着灾害治理应在文化、主体、制度与技术四方面进行全方位的变革和转型。

（一）灾害治理文化的宣扬与培育

韧性治理强调灾害场景中的组织学习能力，鼓励组织成员不断学习掌握新知识、培养获取新技能，以适应外部环境的变化。在风险社会条件下的灾害治理中，居民群众的风险感知程度最为强烈、风险治理需求最为明确，居民自我适应能力、自我应对能力的提升，对于灾害防治水平的提高有着最为直接的影响。为此，需要重视和加强灾害治理文化的宣扬与培育，提升基层群众的学习能力和技能水平，强化广大人民群众应对灾害风险冲击的自我调整与主动适应能力。引导人民群众树立应灾防灾意识，加强公众对灾害知识的常态化学习积累与实践应用，是提升灾害治理韧性的长效举措。

为应对新时代灾害治理的挑战，从整体上提升防灾减灾救灾建设水平，需要坚持以人为本的价值导向。灾害治理文化的培植能够帮助居民树立正确的应灾防灾意识，通过文化的建设，帮助居民获取更多的救灾知识，学习掌握相关灾情应急技能，培养人们“志愿者精神等‘共生意识’，从可能的幸存者向援助者转变”。保障自身财产和生命安全，也会大大减轻灾情救援压力。适当地拓宽渠道，借助不同的途径和形式向居民进行灾害知识宣传，制定合理的宣传策略，能够让居民在灾害发生的情形下，准确、及时地传播灾情信息，准确地把握正确的灾害类型，能够采取合理有效的措施来进行应对。“人们所关心的信息传播得越及时，交流得越充分，社会就能更顺利地从无序走向有序，从表象稳定走向真正稳定。”扩大受培训的人群覆盖范围，让更多的居民群众能够具备应急处置所需的知识和技能，并丰富培训的形式与内容，可以通过编写实用且易懂的应急培训读本或指南，来普及传授初级救护知识、个人防灾避险方法等内容，让居民以更加方便快捷的方式学习应急知识和操作技能。与此同时，还需要构建高效合理的运行机制，把培训工作落实到位，达到预期的培训效果。把线上宣教和线下宣教结合起来，通过一些社交媒体平台进一步落实宣教活动，例如微博、微信公众号等，这些平台的合理利用，能够帮助中青年群体接收更多的宣教知识。对于老年人以及其他特殊群体，在进行宣教活动的过程中，可以采取差异化策略，发挥志愿者的作用，通过入户宣传方式，让老年人了解到基本的应急措施，增强老年群体的灾害应急能力。

（二）灾害治理主体的协调与联动

韧性治理主张不同灾害治理主体之间开展广泛协同与合作，以多种行为主体参与所形成的强大合力，应对灾害生命周期内灾害类型、灾害发生情境、灾害破坏程度等各种因素叠加交织的情况。在灾害治理过程中，积极吸纳其他众多主体参与协作，并共同应对处置灾害，形成多元主体共存的灾害治理网络结构。灾害治理视域下的韧性，就是要将具有不同属性和功能的治理主体及其所处的系统进行有机联结，实现政府与社会组织、企业、公众的良性互动，构建高效联动、协调贯通的韧性治理体系。通过多主体开展协同行动，充分发挥各方的资源优势和组织优势，提升灾害治理韧性。

“社会协同”理论强调在灾害治理中要积极鼓励、引导各方社会力量参与。只有形成多元主体合作参与机制和开放共享的应急协同网络，才能最大限度地提高治理效率。众多灾害治理主体各司其职、分工协作，互相配合，跨区跨部门联动。在灾害治理过程中，要提高不同治理主体之间互相协调配合的意识。各主体在治理中要通盘考虑，树立“一盘棋”思想，并在统一规划下行使职权，独立自主地开展相关工作。要围绕灾害治理大局，齐抓共管，对治理中的各种分歧和矛盾要及时协调，减少摩擦和内耗。为此要加强不同主体间的联系与沟通，在涉及部门职权和责任冲突时，应急管理部门应牵头协商。完善协调配合制度，从组织、流程、内容和协调范围等方面进行规范，打造科学高效的协调配合机制。理顺上下级部门的关系，尤其是加强对基层部门的授权，调动基层治理主体的积极性，让其有权力、有能力去解决灾害，把灾害造成的损失降到最低。除此之外，建立高效合理的信息共享平台，借助先进的信息技术来实现灾情等重要信息在不同机构部门间的高效传输和共享，为整个防灾减灾救灾执行方案的确定和落实创造有利条件。

建立完善的联动机制，实现各个部门和人员的相互配合，形成强大的凝聚力和协同力，可以大大提高防灾减灾救灾的效率，切实保障人民生命财产安全。在优化灾害治理联动机制的过程中，要求地方政府采取相关措施，不断完善制度体系，明确不同部门和人员的职责，构建更加高效的救援机制，坚持一事一责，明确主次责任，杜绝互相推诿，无人负责的现象。应急管理、交通运输、消防救援等相关部门应加强彼此间的联系与合作，开展联合应急培训，实现灾情信息和应急资源共享。建立部门联动的应急机制，联合发挥各相关部门的优势，为进一步做好应急救灾准备、增强快速反应能力、实施协同合作救援提供重要保障，在应对突发灾害中能够发挥积极作用。在大多数时候，一个地区具备的应急资源是有限的，难以独立处置灾情。因此，让联动地区对灾害发生地给予各方面的必要支援，及时调配人力、物力资源共同完成救灾救援工作，对于减小突发灾害事件所造成的损失和影响而言十分重要。通过整合各区域的应急物资储备，完善信息共享互通，快速实现跨区域的资源派发和调配，为应急救灾工作提供更加完备的资源保障。完善“一盘棋”应急响应机制，通过部门、区域间的应急联动合作，形成维护人民生命与财产安全的强大合力。

充分进行社会资源的整合，提高社会资源在不同组织结构中的合理分配，进一步带动社会组织、社工、社区等不同参与主体的密切合作，形成良好的协作发展态势，更好地为基层建设服务，不断优化社会服务体系，增强治理能力。社区是基层管理的重要组织机构，需要把社区管理纳入到防灾减灾救灾的综合防护体系中，不断增强基层组织的治理能力，灵活地应对各种突发灾害事故，及时做出反应，降低风险和损失。由于政府的力量毕竟有限，灾害救援仅仅依靠政府这单一主体的力量是无法达到良好的救援效果的。对于政府而言，想要减轻救灾压力，那么就需要积极发挥自身的主导作用，与社区之间积极展开合作，签订相互支援规划，在发生较大灾害的时候，这些参与主体之间就可以相互支援，增强救援能力。如日本东京的社区防灾组织已经逐渐成熟，发生火灾之后，社区防灾组织的作用就能够得到很好地发挥，社区人员从群众转变为消防员，能够及时消灭险情，避免灾害影响范围的进一步扩大。东京已经形成了“三救”体系，不同的参与主体都积极参与其中，极大程度上壮大了救援组织规模和力量。除此之外，还与其他非政府组织进行合作，提供救灾工具，定期落实安全检查，及时发现隐藏的灾害因子，并采取措施从源头上进行消灭。政府可以借助非政府组织富有弹性的市场机制来转移和减轻负担。非政府组织在灾害救援中发挥着重要作用，需要定期对这些组织进行培训，使其能够对灾害救援流程有一个清晰的了解，在发生灾害的时候，能够积极配合其他组织，提高灾害治理的效率。

（三）灾害治理制度的统制与引导

韧性灾害治理模式的运转，还需要与之相应的法规制度体系作为支撑。韧性治理是一种动态的、全过程的治理方式，涉及各类主体、资源的整合，并贯穿于灾害的全生命周期，而制度化参与渠道和相关法律机制的缺失会限制社会力量和资源在灾害治理中的功能及效用的发挥。因此，建立和完善各种制度化、程序化、规范化的灾害处置方法与措施，能够为灾害治理工作中各项功能的正常履行，提供支持作用。践行韧性灾害治理，不仅需要确保制度之间的协调与配合，还需要及时对制度进行更新与修正，以更好地适应现代风险社会的流动性和不确定性，充分发挥制度的规范化作用，促进灾害治理水平的提升。

制定一部可作为灾害治理法律体系的“领导核心”的基本法，将《消防法》《安全生产法》等专门性法律规定进行整合，通盘考虑，消除不同法律条文之间的冲突和分歧，使法律规定更具操作性、警示性和惩罚性。考虑到多元参与主体的职能与需求，制定合理有效的制度，构建基于利益相关者理论的多元主体协同响应机制，根据时间动态进行灾变情境适应，实现各个参与主体间的良好协作关系，不断拓宽和优化路径，为增强综合防灾减灾救灾能力提供保障。不仅注重政府的治理，也要重视社会参与，完善社会参与制度，为社会组织参与灾害治理提供合法性保障，充分发挥社会组织灾害治理的功能。居民在防灾减灾救灾工作中所起到的作用不应被忽视，需要不断完善与之相关的机制，积极引导广大人民群众参与其中，为防灾减灾救灾工作的开展提供群众支持，并且能够使其朝着更加常态化的方向发展。制定更加明确的制度规范，帮助居民树立正确的参与意识，使他们认识到自身在防灾减灾救灾中起到的作用以及应该履行的职责，积极配合政府以及相关部门落实演练活动，获取更多防灾减灾救灾的相关知识和操作技能，在灾情真正发生的紧急情况下，能够及时应对，自救或者互救，减少财产以及生命损失。建立并完善防灾减灾救灾的考核制度，组建相应的工作小组，构建明确的考核机制，通过奖励和惩罚措施来激发参与者的主观能动性和积极性。构建完善的问责制度。灾害治理需要国家、市场与社会共同分摊责任，单一问责需要向多元问责转变，灾后问责需要向灾前风险问责转变。

（四）灾害治理技术的合理化应用

韧性治理重视智能化治理技术的合理运用。随着灾害治理面临的风险形势日趋复杂严峻，需要以技术手段为依托，将各类新兴科学技术应用到灾害治理工作中，增强风险防控的覆盖性、针对性和有效性。加强智能技术与灾害治理的深度融合，运用数字技术赋能灾害治理，对于提升灾害治理效能起着至关重要的作用，有利于增强预警监测的敏捷性、分析处置的精准性、资源调配的灵活性和数据信息的互通性。充分发挥技术手段具备的显著优势，将数字化思维融入灾害治理各个阶段，推动数字技术嵌入灾害治理，能够为实现韧性灾害治理提供能力保障，从而实现综合韧性提升。

在当前发展背景下，科学技术水平不断提高，科技更新速度加快，充分利用科学技术来为防灾减灾救灾工作服务，不断增强救灾能力。借助技术优势弥补灾害治理的短板，实现韧性治理，让灾害治理效率提升，减少技术异化的风险。要均衡处理好公共安全管理与个人隐私管理的关系，在保障合理应用，尊重个人隐私的前提下，保障公共安全管理，相关部门可在一定范围内获取个人隐私信息，从而应对灾害治理，遵循合理程序，避免技术乱用，以免给个人隐私安全带来威胁。危机处理之后，应该及时处理个人隐私信息，通过技术保护好个人隐私信息。提高政府舆情回应能力。面对灾害问题会有很多舆情管理，政府组织应该借助合理技术手段做出舆情调整，及时辟谣，公开客观信息，获得更多民众的信任与支持。

大数据技术、人工智能、区块链与云计算技术等已经在很多领域得到推广和应用，“空天地”网络一体化融合发展已经成为一种重要趋势，能够把这些科学技术和救灾场景结合起来，识别存在的灾害类型，利用智能警报来提醒灾害的发生，以便相关组织和人员及时作出反应，减少财产和生命损失。虽然科学技术在防灾减灾救灾中起到非常重要的作用，但是在具体实施的过程中依旧存在一些问题没有得到解决，其中就涉及多源异构信息收集和高效利用。打造精准预测自然灾害的监测预警机制，形成一套成熟的体系，处理多源异构信息，在海量数据信息中精准地提取正确的信息，开展智能防灾。大数据、云计算等技术在大规模精细化模型分析中有很好的应用潜力。自然灾害以及城市基础信息获取的来源存在差异，并且数据容量和内容都有很大的不同，想要实现融合治理海量灾害大数据的目标，需要简化计算过程，在短时间内提供精确度较高的决策信息。

构建基于虚拟现实技术的深度学习场域模型和态势仿真推演系统。在探究辅助风险识别分析和应急决策的过程中，对仿真技术的使用提出了较高的要求，因为分析结果是否具有时效性，是否与实际情况存在偏差，都有可能会影响到最终的灾害救援和治理效果，仿真模拟难度大。在数字孪生技术发展和应用的背景下，把ＡＲ、ＶＲ设备作为主要的支撑设备，可以模拟各种不同的灾害场景，对灾害形成过程、影响路径和变化规律等都能够很好地进行模拟，从而为决策部门的决策提供有力支撑，同时也为数智防灾指明了新的发展方向。